1989年，我國通過的《環(huán)境保護法》，其對健全我國環(huán)境資源保護法律體系，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境、資源的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)90年代，一批新的環(huán)境保護法律陸續(xù)制定、修改、實施。然而隨著社會主義制度的逐步完善和經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活水平的提高，對環(huán)境意識、法律意識也日益增強。盡管我國在環(huán)境保護方面做了大量的工作，確立了我國的環(huán)境保護法體系和一系列的規(guī)章制度。但是，環(huán)境問題產(chǎn)生的速度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于環(huán)境問題解決的速度。現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》已經(jīng)不能適應(yīng)21世紀(jì)中國經(jīng)濟、社會和環(huán)境發(fā)展的新需要，急需進行修改。特別是其中確立的環(huán)境保護基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制約了建立市場經(jīng)濟對環(huán)境保護的規(guī)范與需要。一、《環(huán)保法》制度的重要性隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。在追求GDP增長的同時，環(huán)境一直在默默承受著經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沉重負(fù)擔(dān)。工業(yè)污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中，出現(xiàn)了“沱江特大污染事故”、“福建環(huán)境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍(lán)澡”、“塔斯曼海輪污染案”等一系列危害環(huán)境的典型事件。伴隨著人們的努力，環(huán)境問題的眾多病因被逐漸地發(fā)現(xiàn)，有政治因素、經(jīng)濟因素、技術(shù)因素、倫理因素、歷史因素等等。這些因素?zé)o疑都是存在的，它們的發(fā)現(xiàn)對“治療”環(huán)境問題也起到了很大的作用。但本文認(rèn)為這些病因都不是主要的，因為現(xiàn)代法治社會是“通過法律控制的社會”，這些因素對人們的行為只有有限的影響，起決定性作用的是國家制定的法律制度。環(huán)境問題之所以產(chǎn)生，源于人們不合理的生產(chǎn)和消費行為，而人的不合理行為之所以產(chǎn)生，根源于我們的制度沒有很好地履行其規(guī)范人類行為之職責(zé)。因此，本文認(rèn)為，環(huán)境問題的根源在于制度[1]的失敗。法律制度之所以重要，并成為現(xiàn)代社會的最主要控制工具，在于制度首要的并且始終具備的一項功能：即“塑造人們的思維與行為方式，提供并在某種程度上創(chuàng)造和擴散信息，”促成“社會共識或一般性的認(rèn)識基礎(chǔ)，減少了不確定性和風(fēng)險，幫助人們估計其他人可能的行為進而矯正自己的行為。”[2]制度通過提供與行為有關(guān)的信息來塑造人們的行為，一種好的制度應(yīng)勸人行善，抑人為惡;一種壞的制度效果可能恰恰相反，會使好人做不成好事，讓壞人為所欲為。在一個社會中，當(dāng)人們的行為普遍偏頗乃至錯誤時，我們首先應(yīng)追問的是這個社會的制度是否為人們的行為提供了適當(dāng)?shù)募钆c正確的引導(dǎo)，而不應(yīng)去追問行為人的道德倫理水平或政治經(jīng)濟狀況等因素。沒有不合理的行為，只有不合理的制度。對于當(dāng)今層出不窮的環(huán)境問題也一樣，我們不應(yīng)只停留在研究造成環(huán)境問題的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、習(xí)俗，倫理等因素，而應(yīng)著重研究我們的制度是否為人們的環(huán)境行為提供了適當(dāng)?shù)募罴罢_的引導(dǎo)。而問題恰恰在于此，我們的制度沒有為人們的行為提供有利于環(huán)境的激勵，反而在很大程度上助長了危害環(huán)境的行為。這正是我國環(huán)境問題愈演愈烈的根本原因，本文將嘗試著從制度的角度來找尋我國環(huán)境問題的根源及其對策。二、《環(huán)境保護法》制度存在的缺陷《環(huán)境保護法》是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，在當(dāng)前實施兩個根本性轉(zhuǎn)變和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的形勢下，有些制度已經(jīng)暴露出不能完全適應(yīng)形勢需要的嚴(yán)重缺陷。例如：(一)“三同時”制度“三同時”制度是我國環(huán)境管理的基本制度之一，是我國所獨創(chuàng)的一項環(huán)境法律制度，也是控制新污染源產(chǎn)生，實現(xiàn)預(yù)防為主原則的一項重要措施?！叭瑫r”制度的適用范圍非常廣泛，“三同時”制度對我國的環(huán)境保護起著不可磨滅的功勛，但是對我國的經(jīng)濟發(fā)展也有一定的不經(jīng)濟的影響。由于該制度要求環(huán)保設(shè)施必須與主體過程同時投入，導(dǎo)致一些企業(yè)因資金短缺無法投資設(shè)施建設(shè)而破產(chǎn)，或者企業(yè)的環(huán)保設(shè)施無法得到充分的利用而積壓資本。（二）、限期治理制度[3]《環(huán)境保護法》關(guān)于限期治理決定權(quán)的規(guī)定欠妥。該法第29條第2款規(guī)定：“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣以下人民政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定?！边@種以企業(yè)的隸屬關(guān)系和級別作為確定決定權(quán)依據(jù)的管理形式，顯然帶有很濃烈的計劃經(jīng)濟體制的色彩，往往給環(huán)境保護帶來不利影響。首先，限期治理由政府決定的做法，不利于該制度的全面實施。政府并不能經(jīng)常監(jiān)督、監(jiān)測污染源，而且在實際操作中，政府往往偏重于企業(yè)的經(jīng)濟效益，而非環(huán)境效益。從而使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)難以得到及時地治理而危害社會。其次，限期治理不分項目大小，都由同級政府決定，影響及時治理污染，也不一定完全必要。最后，限期治理分級管理的辦法，易造成污染治理上的條塊分割，也不利于流域性、區(qū)域性及行業(yè)性污染源治理的統(tǒng)籌管理和安排，更不利于實現(xiàn)政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。而相比而言，由環(huán)保部門行使限期治理決定權(quán)較為合理。因為環(huán)保部門是開展環(huán)保工作的專業(yè)部門，依法行使對環(huán)保工作的監(jiān)督管理權(quán)。（三）、排污收費制度《環(huán)境保護法》第37條規(guī)定：“未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令安裝使用，并處以罰款?！笨梢?，排污單位如果沒有擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，其超標(biāo)排污行為并非違法行為，僅需依照《環(huán)境保護法》第28條的規(guī)定繳納超標(biāo)排污費；然而依照《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》的規(guī)定，環(huán)境保護的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)“屬于強制性標(biāo)準(zhǔn)”，“強制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行?！币虼?，超標(biāo)排污行為無疑應(yīng)視為違法行為。，上述立法上的沖突，確實讓人無所適從。所以有必要修改排污收費制中對超標(biāo)排污行為的規(guī)定。（四）、公眾參與制度[4]作為公民的基本人權(quán)之一的環(huán)境權(quán)，是不應(yīng)當(dāng)受到限制或者剝奪的。但是作為人權(quán)之一的環(huán)境權(quán)，跟其他的人權(quán)內(nèi)容相比，又具有較強的整體性。在環(huán)境保護中，任何人都是權(quán)利主體，同時也是義務(wù)主體。任何人都不能只是“自掃門前雪”，在個人享受環(huán)境權(quán)的同時，都必須考慮并且尊重他人的環(huán)境權(quán)。由此我們不難看出，環(huán)境權(quán)是整體利益、長遠(yuǎn)利益和個人利益的結(jié)合，因此要求每個人都應(yīng)當(dāng)積極的參與到環(huán)境保護過程中去，尊重他人，尊重社會，與全社會建立起和諧的關(guān)系，從而也使得每個人都能得到更好的生存環(huán)境。我國公眾參與環(huán)境保護的立法已經(jīng)有了一定的規(guī)模，為在我國環(huán)境保護過程中的公眾參與提供了相應(yīng)的法律保障。雖然有了法律保障，但是在實際的環(huán)境保護過程中，公眾參與的情況卻是非常糟糕。再對照我國關(guān)于“公眾參與”的相關(guān)政策，就發(fā)現(xiàn)了許多不完善的地方，的確需要健全和完善。就我國環(huán)境立法的整體來看，我國關(guān)于公眾參與的立法較為零散、分散、而且缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)有的關(guān)于公眾參與的各項規(guī)定都散落在環(huán)境基本法即《環(huán)境保護法》以及一些單行法規(guī)中，至今未有集中起來，有一個專門的、統(tǒng)一的規(guī)定，這樣就會使公民感覺國家立法目的不明確。在公民不能很好理解國家環(huán)境立法精神，特別是關(guān)于公眾參與的相關(guān)規(guī)定的精神時，就會使公眾不能較好的參與到環(huán)境保護中三、《環(huán)境保護法》中規(guī)定基本法律制度的完善《環(huán)境保護法》中規(guī)定的基本法律制度有些已經(jīng)暴露出了不適應(yīng)新形式的缺陷，亟須進行修改，同時也要在《環(huán)境保護法》中增加單行法已經(jīng)確立的基本法律制度，與之保持協(xié)調(diào)一致。（一）“三同時”制度由于該制度對一些企業(yè)的不利影響可規(guī)定在其適用時采取相對靈活的措施，允許部分對環(huán)境影響不大的建設(shè)企業(yè)借助外部其它部門的環(huán)境保護設(shè)施代為同步建設(shè)。這樣既有利于節(jié)約成本又能促進企業(yè)積極治理污染。（二）對限期治理制度的完善限期治理制度作為我國環(huán)境保護基本法律制度之一，在環(huán)境管理實踐中發(fā)揮了重大的作用。除了《環(huán)境保護法》對限期治理制度作了明確的規(guī)定外，《大氣污染防治法》《環(huán)境、噪聲防治法》《海洋環(huán)境保護法》等單行法都有相關(guān)規(guī)定。、依據(jù)《環(huán)境保護法》第18條、第29條、第39條規(guī)定，限期治理針對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企、事業(yè)單位或者是位于特別保護區(qū)域內(nèi)的超標(biāo)排污設(shè)施；限期治理的決定權(quán)由縣級以上的人民政府行使；對逾期未完成治理任務(wù)的企、事業(yè)單位，除了加收超標(biāo)排污費外，還可以處以罰款或責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。總結(jié)其特點，應(yīng)從以下方面改進：第一，擴大限期治理的范圍。從《環(huán)境保護法》中規(guī)定的兩類限期治理的范圍來看，沒有包括污染物排放超過標(biāo)準(zhǔn)的情形。而在《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》中都對超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的污染源進行限期治理作了規(guī)定?！董h(huán)境保護法》應(yīng)該作出同樣的規(guī)定，從而強化國家的環(huán)境監(jiān)督管理。第二，將行為違法性作為限期治理的構(gòu)成要件?！董h(huán)境保護法》中不論是否污染嚴(yán)重，還是超標(biāo)排污，都沒有將它們定性為違法行為，限期治理也只是作為一種行政管理手段。而《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》早已確定超標(biāo)排污行為是一種違法行為，其中規(guī)定的限期治理是一種行政處罰手段，具有法律制裁性。因此，《環(huán)境保護法》中應(yīng)該將違法性作為限期治理的要件，這樣有助于強化企、事業(yè)單位的環(huán)境責(zé)任，提升污染防治的效果。第三，將限期治理的決定權(quán)按轄區(qū)下放到各環(huán)境保護行政主管部門?！董h(huán)境保護法》將限期治理的確定權(quán)授予給對被治理單位有直接管轄權(quán)的人民政府行使，而環(huán)保行主管部門只有很少范圍的限期治理建議權(quán)和較低層次的決定權(quán)。這突出表現(xiàn)了“命令－控制”型環(huán)境管理模式的特點，影響了行政效率的提高，易助長“地方保護主義”之風(fēng)，也不利于該項制度經(jīng)常全面地實施。由環(huán)保主管部門行使限期治理的決定權(quán)則有利于權(quán)責(zé)分明，提高行政效率，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境管理制度發(fā)展趨勢的需要。第四，增加對環(huán)境破壞進行限期治理的規(guī)定?！董h(huán)境保護法》中的限期治理重點是針對環(huán)境污染行為。而對環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞時的限期治理鮮有規(guī)定。限期治理作為恢復(fù)、補救措施同樣適用于嚴(yán)重的環(huán)境破壞性為。例如，開發(fā)利用自然資源，對自然資源及生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的，環(huán)保部門也應(yīng)對責(zé)任人作出限期治理的決定。（三）對排污收費制度的修改建議排污收費制度是實施環(huán)境管理的一種經(jīng)濟手段。它源于1979年《環(huán)境保護法（試行），》經(jīng)過20多年的發(fā)展，一些單行法如《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》、，2002年修改制定的《排污費征收適用管理條例》已突破了現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》的規(guī)定，有必要對其進行修改。主要從以下兩個方面著手：1、將超標(biāo)排污行為規(guī)定為違法行為?！董h(huán)境保護法》第28條和第37條的規(guī)定表明超標(biāo)排污行為并非違法行為，超標(biāo)排污的只需交納超標(biāo)排污費。而《大氣污染防治法》《海洋環(huán)、境保護法》早已將超標(biāo)排污修訂為一種違法行為，即“排污收費，超標(biāo)處罰”。同時，依照《標(biāo)準(zhǔn)化法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》的規(guī)定，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是強制性標(biāo)準(zhǔn)，具有法律約束力，超過標(biāo)準(zhǔn)排放污染物即是違法，應(yīng)給予行政處罰。所以，《環(huán)境保護法》應(yīng)盡早確定“排污收費，超標(biāo)處罰”制度，將其推廣到水污染防治法、固體廢物污染防治法等領(lǐng)域。2、修改按單一的濃度收費為對不超標(biāo)排污的按排放總量計征排污費；轉(zhuǎn)向按濃度和總量收費?！董h(huán)境保護法》規(guī)定的排污收費制度是建立在對污染物實行濃度控制的基礎(chǔ)上的，未考慮區(qū)域的環(huán)境容量和污染物排放的總量，不利于整體環(huán)境質(zhì)量的改善。我國《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》都明確規(guī)定了在特定區(qū)域的污染物排放總、量控制度，《排污費征收適用管理條例》的規(guī)定也實現(xiàn)了由單一濃度收費向濃度與總量相結(jié)合收費的轉(zhuǎn)變。實踐中也已經(jīng)采用了濃度與總量相結(jié)合收費的模式。這種轉(zhuǎn)變要在《環(huán)境保護法》修改中反映出來。（四）對公眾參與制度的修改1、不斷完善環(huán)境立法體制，即在制定環(huán)境法律法規(guī)過程中，廣泛征求公眾意見。在立法過程中，廣泛征求群眾意見，包括廣大農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民的意見，保證決策的科學(xué)有效，是體現(xiàn)社會主義民主，保障公民管理公共事務(wù)的權(quán)利得以實現(xiàn)的最基本的途徑。將群眾的合理性建議吸收到立法中，使法律法規(guī)和重大決策盡可能的反映最大多數(shù)人的環(huán)境利益和愿望，從而使人民群眾能更好的理解環(huán)境立法的目的，提高環(huán)境保護的效果。2、在環(huán)境基本法中，建立科學(xué)、合理的公眾意見征求制度方面，鼓勵和支持公眾參與環(huán)境影響評價等環(huán)境管理活動。在環(huán)境基本法中，不能簡單的規(guī)定，公眾有權(quán)監(jiān)督、檢舉污染環(huán)境的企業(yè)和個人的權(quán)利，而是應(yīng)當(dāng)全面、系統(tǒng)的對公眾參與環(huán)境管理的途徑、形式、基本權(quán)利義務(wù)等作出詳細(xì)的規(guī)定。建立健全公眾參與的機制與程序，逐漸形成以群眾舉報制度、信訪制度、聽證制度、環(huán)境影響評價制度為基礎(chǔ)的公眾參與制度，使廣大人民群眾能夠通過法定的渠道來表達(dá)自己對環(huán)境管理的意見與建議，使人民群眾的呼聲能夠真正滲透到環(huán)境保護中。3、完善“定期發(fā)布的環(huán)境狀況公報”制度，應(yīng)更加貼近公眾，能夠讓公眾真正了解環(huán)境狀況以及環(huán)境問題。鑒于我國各地方政府定期發(fā)布的環(huán)境狀況公報，較難為公眾關(guān)注，若能在《環(huán)境保護法》中對環(huán)境狀況公報的具體內(nèi)容作出詳細(xì)的規(guī)范，使區(qū)域環(huán)境狀況能更清楚的為公眾知曉，讓公眾了解環(huán)境問題的嚴(yán)重性，以及保護環(huán)境的迫切性，不僅對增強公眾的知情權(quán)和保護環(huán)境的責(zé)任感有很大的推動作用，同時，也為公眾關(guān)注環(huán)境保護、參與重大項目決策的環(huán)境保護監(jiān)督與咨詢提供必要的條件。4、大力支持環(huán)境社會團體開展環(huán)境保護工作。環(huán)境保護社會團體的存在，對于環(huán)保工作的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，它為公眾維護自身合法權(quán)益提供一定的幫助，另一方面，它是幫助和配合政府開展環(huán)境保護工作，預(yù)防官僚主義和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生的需要。近幾年，我國環(huán)境社團特別是各地方大學(xué)中的環(huán)境社團，發(fā)展較為迅速，但是真正對環(huán)保工作產(chǎn)生一定影響的較少，還沒有真正發(fā)揮到社會團體應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。所以，在即將修改的《環(huán)境保護法》中應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境社會團體的作用，對社團的運作給予一定的經(jīng)濟支持，積極征求環(huán)保社團的意見，促進本國環(huán)保社團與外國相關(guān)社會進行國際交流等。5、健全和完善刺激公眾參與環(huán)境管理的激勵機制。在市場經(jīng)濟和價值規(guī)律起很大作用的社會中，利潤的動機支配著社會中絕大多數(shù)的活動。對于參與環(huán)境管理的公眾而言，如果沒有經(jīng)濟杠桿的調(diào)整，公眾對環(huán)境保護的熱情就會大打折扣，所以，在環(huán)境基本法中應(yīng)當(dāng)將各種經(jīng)濟刺激手段與立法相結(jié)合，諸如將稅收政策、貸款、保險等激勵機制納入環(huán)境基本法中，使經(jīng)濟刺激在環(huán)境管理中發(fā)揮更大的作用。希望對你有所幫助。