地質(zhì)災(zāi)害防治立法與依法管理

（1）國(guó)家和省級(jí)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、條例陸續(xù)頒布施行

自1993年以來(lái)已經(jīng)發(fā)布實(shí)施了一些有關(guān)地質(zhì)災(zāi)害防治的工作意見(jiàn)或管理辦法等，如《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見(jiàn)》、《地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》等。2003年11月19日，國(guó)務(wù)院第29次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》，以國(guó)務(wù)院令第394號(hào)公布，自2004年3月1日起施行，標(biāo)志著我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作進(jìn)入了法制化管理的軌道（參見(jiàn)附錄1）。

一些?。▍^(qū)、市）還頒布實(shí)施了本省的有關(guān)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害防治條例，使地質(zhì)災(zāi)害防治工作納入法制化軌道。如：河北、四川、湖北3省頒布實(shí)施了省地質(zhì)環(huán)境管理?xiàng)l例，吉林、山西兩省頒布實(shí)施了本省的地質(zhì)災(zāi)害防治條例，甘肅、云南、新疆、湖南4?。▍^(qū)）頒布實(shí)施了本省的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例。1995年以來(lái)，湖北、湖南、寧夏、天津、貴州、海南、浙江、河南、廣西、江蘇、安徽、黑龍江、江西、遼寧、重慶、陜西等16?。▍^(qū)、市）頒布實(shí)施了省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法；西藏自治區(qū)頒布實(shí)施了地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法；陜西省還頒布了防御與減輕滑坡災(zāi)害管理辦法（參見(jiàn)附錄2）。

（2）國(guó)家和省級(jí)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃（綱要）工作已陸續(xù)完成，部分規(guī)劃已頒布實(shí)施

1993年頒布實(shí)施的《全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作綱要》是我國(guó)最早的地質(zhì)災(zāi)害防治工作規(guī)劃文件，對(duì)指導(dǎo)我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作發(fā)揮了重要作用。近幾年來(lái)，黨和政府更加重視規(guī)劃工作，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部已經(jīng)頒布實(shí)施了一些全國(guó)性的或重大工程有關(guān)的規(guī)劃，如《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》、《“十五”國(guó)土資源生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》、《地質(zhì)災(zāi)害防治工作規(guī)劃綱要（2001年—2015年）》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治總體規(guī)劃的批復(fù)》、《三峽庫(kù)區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治總體規(guī)劃（簡(jiǎn)本）》、《長(zhǎng)江三角洲（長(zhǎng)江以南）地面沉降防治規(guī)劃》等（表）。

表 與地質(zhì)災(zāi)害防治有關(guān)的國(guó)家、省級(jí)規(guī)劃一覽表

大部分省級(jí)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃已經(jīng)編制完成送審稿，正在報(bào)批過(guò)程中。浙江、河南兩省地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃已報(bào)省計(jì)委和省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)，并頒布實(shí)施。

專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍與資質(zhì)管理

一批地質(zhì)災(zāi)害工程治理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍已經(jīng)形成。從1993年開(kāi)始，先后頒布實(shí)行了《地質(zhì)災(zāi)害防治工程勘查-設(shè)計(jì)單位資格管理辦法（試行）》、《地質(zhì)災(zāi)害防治工程監(jiān)理單位資格管理辦法（試行）》、《地質(zhì)災(zāi)害防治工程施工監(jiān)理辦法（試行）》、《地質(zhì)災(zāi)害防治工程勘查、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工單位資格管理辦法實(shí)施細(xì)則（暫行）》、《地質(zhì)災(zāi)害防治工程施工單位資質(zhì)管理辦法》等（表）。目前已有鐵道、建設(shè)、煤炭、水利、電力、交通、化工、有色、冶金、建材、地礦11個(gè)行業(yè)所屬的400多個(gè)單位獲得地質(zhì)災(zāi)害防治工程勘查、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理資質(zhì)等級(jí)證書(shū)。

表 地質(zhì)災(zāi)害防治工程管理辦法一覽表

地質(zhì)災(zāi)害勘查治理技術(shù)規(guī)程規(guī)范編制工作已經(jīng)起步。目前已經(jīng)出版的有《地質(zhì)災(zāi)害勘查指南》（劉傳正主編，2000）、《長(zhǎng)江三峽工程庫(kù)區(qū)滑坡防治工程設(shè)計(jì)與施工技術(shù)規(guī)程》（殷躍平，2001）等。

此外，舉辦了多期地質(zhì)災(zāi)害防治監(jiān)理工程師培訓(xùn)班和地質(zhì)災(zāi)害防治工程設(shè)計(jì)培訓(xùn)班，培訓(xùn)了一大批地質(zhì)災(zāi)害防治的管理人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。

運(yùn)行機(jī)制與經(jīng)費(fèi)投入

地質(zhì)災(zāi)害的誘發(fā)因素可區(qū)分為兩個(gè)方面：一方面，是不可抗力的自然因素造成的，如汛期強(qiáng)降雨引起的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害（泥石流、滑坡、崩塌等）；一方面，是人為建設(shè)活動(dòng)引發(fā)的，如興建水利工程、架橋、修路引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害（滑坡、塌陷等）。據(jù)此確定地質(zhì)災(zāi)害防治費(fèi)用承擔(dān)方。我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害治理的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程如下：

（1）國(guó)家和地方政府地質(zhì)災(zāi)害治理投資沿革

在1998年機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家設(shè)有地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金，由原國(guó)家計(jì)委管理，每年5000萬(wàn)元，用作地質(zhì)災(zāi)害勘查、治理費(fèi)用，按中央政府投資1/3、地方政府投資2/3，貧困地區(qū)中央政府投資不超過(guò)1/2的原則執(zhí)行。1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，有關(guān)職能從原國(guó)家計(jì)委轉(zhuǎn)入國(guó)土資源部，因原地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金中含有有色、冶金等行業(yè)的地質(zhì)災(zāi)害防治資金，中央財(cái)政不再單列“地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金”，而將其并入全國(guó)國(guó)土資源大調(diào)查資金（每年10億元左右）中作為“地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)預(yù)警工程”子項(xiàng)，每年約1億元左右資金。主要用于地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、勘查、監(jiān)測(cè)工作，少部分用于地質(zhì)災(zāi)害治理工程建設(shè)。

中央財(cái)政取消“地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金”后，各地也不再設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金，實(shí)踐中，不同程度地影響了地質(zhì)災(zāi)害防治工作的正常進(jìn)行。2001年5月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部、建設(shè)部“關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見(jiàn)的通知”（國(guó)辦發(fā)[2001]35號(hào)）中要求“地方各級(jí)人民政府要將地質(zhì)災(zāi)害防治資金列入年度計(jì)劃和預(yù)算，確保潛在的地質(zhì)災(zāi)害得到及時(shí)調(diào)查、勘查和治理”。一些地方政府通過(guò)地方法規(guī)、規(guī)章或者發(fā)布文件，在地方財(cái)政中陸續(xù)恢復(fù)設(shè)立“地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金”。目前，黑龍江、河北等13個(gè)省已經(jīng)設(shè)立了地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金。云南、四川等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)省，每省每年平均安排1200萬(wàn)元左右的資金，用于地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查、勘查、監(jiān)測(cè)、治理。

因此，根據(jù)全國(guó)和當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)災(zāi)害分布特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)于因自然因素造成的地質(zhì)災(zāi)害的防治經(jīng)費(fèi)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在劃分中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，分別列入中央和地方有關(guān)人民政府的財(cái)政預(yù)算。

（2）部分省（區(qū)、市）地質(zhì)災(zāi)害治理投資情況

云南：1998年、1999年、2001年地質(zhì)災(zāi)害治理總投資6345萬(wàn)元，其中中央財(cái)政投資1900萬(wàn)元，占總投入的30%。

重慶：從1991年至1996年，建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委每年補(bǔ)貼3500萬(wàn)元；從1999年至2003年，國(guó)家計(jì)委每年匹配1750萬(wàn)元；從2000年至2004年，財(cái)政部每年匹配1750萬(wàn)元和重慶地方政府匹配資金13847萬(wàn)元，共治理地質(zhì)災(zāi)害24處。各級(jí)人民政府及企業(yè)單位共同完成地質(zhì)災(zāi)害勘查治理100余處。

湖南：1998年至2000年期間，中央和省政府共開(kāi)展地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目45項(xiàng)，總投資3026萬(wàn)元，其中國(guó)家投資1446萬(wàn)元，占總投入的48%。

廣西：1998年以來(lái)，共投入地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)3730萬(wàn)元，其中地方自籌治理經(jīng)費(fèi)3190萬(wàn)元，占治理總投入的。廣西資源縣大塘灣滑坡的治理、平樂(lè)縣云盤(pán)嶺滑坡的治理、龍勝縣龍?zhí)两缁碌闹卫砉餐顿Y1611萬(wàn)元，其中國(guó)家投資540萬(wàn)元，占總投資的34%；平均每個(gè)項(xiàng)目總投資537萬(wàn)元，其中國(guó)家投資180萬(wàn)元。廣西鳳山縣第二小學(xué)危巖體的治理、柳州市馬鞍山公園危巖體的治理、柳州市筆架山危巖體的治理共投資176萬(wàn)元，全部資金由地方自籌解決，平均每個(gè)項(xiàng)目投資60萬(wàn)元。廣西主要公路干線地質(zhì)災(zāi)害防治21處，共投資1690萬(wàn)元，全部資金由地方自籌，平均每處投資80萬(wàn)元。

貴州：目前，貴州省人民政府對(duì)于地方各級(jí)財(cái)政匹配經(jīng)費(fèi)已明文規(guī)定了一個(gè)固定比例，即治理經(jīng)費(fèi)在20萬(wàn)元以下的，原則上由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)；20萬(wàn)元至50萬(wàn)元的，原則上由地、縣兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)；50萬(wàn)元至100萬(wàn)元的，由省、地、縣三級(jí)財(cái)政按35%，35%，30%的比例共同承擔(dān)；超過(guò)100萬(wàn)元的，向國(guó)家申請(qǐng)立項(xiàng)支持，不足部分仍由省、地、縣三級(jí)財(cái)政按上述比例共同承擔(dān)。

福建：經(jīng)過(guò)近幾年的努力，福建省國(guó)土資源廳開(kāi)辟了多種資金渠道。一是福建省財(cái)政每年安排地質(zhì)災(zāi)害防治專(zhuān)項(xiàng)資金（2001年安排100萬(wàn)元，2002年安排200萬(wàn)元）；二是中央財(cái)政補(bǔ)貼資金（3年來(lái)國(guó)土資源部共投資550萬(wàn)元）；三是部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用（包括地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查費(fèi)用等）；四是地方財(cái)政配套資金；五是民眾（臺(tái)港澳同胞）集資等。

江西：幾年來(lái)先后對(duì)景德鎮(zhèn)市馬鞍山電視發(fā)射臺(tái)山體滑坡等8處滑坡、泥石流災(zāi)害進(jìn)行了工程治理，共投入治理資金1200萬(wàn)元，其中地方出資650萬(wàn)元。

湖南：1998年至2000年期間，開(kāi)展了會(huì)同縣城中心街滑坡治理等45個(gè)國(guó)家和省補(bǔ)助資金的地質(zhì)災(zāi)害防治項(xiàng)目，國(guó)家和省總投資3016萬(wàn)元，平均每個(gè)項(xiàng)目投資67萬(wàn)元。其中國(guó)家補(bǔ)助1446萬(wàn)元，省補(bǔ)助資金1580萬(wàn)元。國(guó)家補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)占總投資的48%。

（3）人為活動(dòng)引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害治理實(shí)踐

實(shí)踐中，進(jìn)行鐵路、公路、水庫(kù)等工程建設(shè)，在相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范中，均有對(duì)地基、周?chē)倪吰碌冗M(jìn)行治理的要求。建成后，因發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害阻斷交通、影響工程設(shè)施安全或者正常使用的，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)治理。在三峽工程地質(zhì)災(zāi)害防治資金由起初的6億元增加到40億元，也是從三峽建設(shè)資金中安排。

地質(zhì)災(zāi)害減災(zāi)工程需要巨大的資金投入，其治理范圍也與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相聯(lián)系。同時(shí)，由于我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，過(guò)去實(shí)踐中存在各自為政，工作交叉重復(fù)或者空白遺漏，造成人力物力大量浪費(fèi)的情況。特別是汛期地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急資金，隨意性較大。