行政事業(yè)單位在我國是地位比較特殊的一類部門和單位，一方面代表政府承擔(dān)社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)職能，另一方面在很多領(lǐng)域也直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。長期以來，由于缺乏外部和內(nèi)部的約束機(jī)制，行政事業(yè)單位的管理相對比較寬松，因此很多單位也就沒有把嚴(yán)格的預(yù)算制度、內(nèi)部成本控制制度擺上議事日程。隨著我國機(jī)構(gòu)體制改革的日益深入和財政部門預(yù)算改革的逐步推廣，這種粗放式的管理將越來越不適應(yīng)新形勢的需要，因此建立行政事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部成本控制體系已成為當(dāng)務(wù)之急。筆者根據(jù)工作中遇到的實(shí)際情況，提出一些想法，和大家一起討論。 一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的主要問題 （一）預(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，人員配備不足。 這一問題在事業(yè)單位中是普遍存在的問題，制約著單位預(yù)算工作質(zhì)量的提高。產(chǎn)生這一問題的原因，主要是由于領(lǐng)導(dǎo)對于預(yù)算管理的重要性缺乏認(rèn)識，單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，只是空有其表，單位在實(shí)際進(jìn)行日常收支活動時，根本不按照編制的預(yù)算執(zhí)行。傳統(tǒng)的預(yù)算通常采用基數(shù)加因素調(diào)整的方法，部門經(jīng)費(fèi)完全由基期的相關(guān)數(shù)據(jù)決定，而不是根據(jù)部門項(xiàng)目情況，人員配備情況來進(jìn)行合理的安排，這樣做只能使“貧富差距”加大，不能適應(yīng)部門的發(fā)展需要。 （二）預(yù)算編制的過程簡單，時間短，質(zhì)量低。 單位的預(yù)算編制應(yīng)該是一個嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的過程。單位應(yīng)該設(shè)置充足的時間來編制預(yù)算?，F(xiàn)在，多數(shù)的事業(yè)單位沒有設(shè)置完善的預(yù)算編制程序，導(dǎo)致預(yù)算編制人員的主觀理解在預(yù)算編制過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位，這也就難以保證預(yù)算編制的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，預(yù)算編制應(yīng)該是單位各項(xiàng)事業(yè)運(yùn)行的起點(diǎn)，在整個單位的預(yù)算體系中發(fā)揮著重要的作用。因此，單位應(yīng)該留給預(yù)算編制人員充足的時間；便于他們核查各項(xiàng)支出的可行性和可能性，但是日前大部分事業(yè)單位編制預(yù)算的時間都在一個月左右，這就使得預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)不能得到充分的認(rèn)證，缺乏預(yù)算編制的可信程度，使預(yù)算編制在初期就不能保證質(zhì)量，也就更不必說預(yù)算的實(shí)施和監(jiān)督工作了。 （三）事業(yè)費(fèi)撥款數(shù)額的測算方法缺乏科學(xué)合理的模式。雖然財政部加大了預(yù)算改革試點(diǎn)的范圍，但對大部分事業(yè)單位仍實(shí)行“基數(shù)法”。從現(xiàn)行事業(yè)經(jīng)費(fèi)的分配方式看，雖然幾經(jīng)改革，但始終未能跳出“基數(shù)法”的框架，沒有從經(jīng)營機(jī)制上搞活事業(yè)，使事業(yè)經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的社會與經(jīng)濟(jì)效益。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，現(xiàn)行事業(yè)經(jīng)費(fèi)分配辦法的缺陷日趨明顯，已難以適應(yīng)財政改革和事業(yè)發(fā)展的需要。 （四）預(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金相脫節(jié)，預(yù)算編制不全面。 我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算體系是預(yù)算資金內(nèi)外分離的預(yù)算體制，使單位在編制預(yù)算時，不能充分考慮預(yù)算外資金的收支情況，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，大部分事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)不是單純的依靠國家預(yù)算內(nèi)資金的拔付，而在很大程度上是依靠經(jīng)營收入來彌補(bǔ)資金的不足。這也使得單獨(dú)考慮預(yù)算內(nèi)資金編制的財務(wù)預(yù)算逐漸失去了其經(jīng)濟(jì)意義，不能真實(shí)的反映單位的收支狀況和運(yùn)營效率。 （五）制度執(zhí)行不力。 對資金的管理。一是職工借用公款沒有及時催收形成呆賬;二是對有償資金不及時清算形成壞賬。 對原始票據(jù)的管理。近年來，對原始憑證的管理進(jìn)行規(guī)范化、制度化的同時，也出現(xiàn)了一些問題，主要是原始票據(jù)記載的內(nèi)容、信息失真，甚至出現(xiàn)了“假冒偽劣”的數(shù)據(jù)。要想有效地解決這一問題，必須從源頭抓起，加強(qiáng)原始票據(jù)的管理。 應(yīng)繳款項(xiàng)的管理。實(shí)際工作中，單位的應(yīng)繳款項(xiàng)管理不夠規(guī)范，使用上比較混亂，使其大部分游離于財政監(jiān)督之外，亂支亂用，在一定程度上助長了腐敗行為的發(fā)生。 年終清理結(jié)算和財務(wù)結(jié)賬。一是會計部門和財產(chǎn)管理部門沒有按有關(guān)規(guī)定，對各項(xiàng)物資進(jìn)行清理盤點(diǎn)，致使盤盈、盤虧資產(chǎn)不能及時查明原因，按規(guī)定做出處理，調(diào)整財務(wù)，從而導(dǎo)致賬實(shí)不符。二是沒有按規(guī)定進(jìn)行年終結(jié)賬。檢查中發(fā)現(xiàn)部分單位沒有按新財務(wù)制度的規(guī)定，將收入支出賬戶的余額全部轉(zhuǎn)入"結(jié)余"賬戶，而是仍沿用舊的賬務(wù)處理方法，將本年度結(jié)余虛列支出轉(zhuǎn)入存款，造成本年度內(nèi)收支不實(shí)。 （六）缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。 對事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從目前事業(yè)單位整體上來看，支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平，管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵機(jī)制。同時經(jīng)費(fèi)使用的社會效益如何，也缺乏系統(tǒng)考核機(jī)制，從而增加了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性。 二、對策 （一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位對于財務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識，轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位對于財務(wù)預(yù)算管理的觀念。 首先，預(yù)算管理是發(fā)達(dá)國家政府和企業(yè)多年積累的成功的管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行財務(wù)預(yù)算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高單位行政、辦事效益。 其次，預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，而是整個系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與，它是一個系統(tǒng)工程。 再次，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。 （二）推行復(fù)式預(yù)算管理。 實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理，強(qiáng)化財務(wù)管理的計劃控制職能。復(fù)式預(yù)算管理即將統(tǒng)一預(yù)算年度的經(jīng)費(fèi)收支按其不同性質(zhì)，分別匯編成兩個或兩個以上收支對照表，以特定的預(yù)算收入來源來保證特定的預(yù)算支出費(fèi)用，并使兩者之間保持相對穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理，有利于強(qiáng)化財務(wù)監(jiān)督管理職能，可以把各項(xiàng)收支按其不同性質(zhì)，分開管理，并根據(jù)其財力來確定兩種資金的比例，從制度上杜絕兩種不同性質(zhì)資金在安排使用上的相互擠占和挪用。同時，實(shí)行復(fù)式預(yù)算管理后，對不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行不同的管理方法，能較快地提高財務(wù)預(yù)算的約束力度。 （三）科學(xué)編制行政事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算編制，合理安排預(yù)算編制時間，改革預(yù)算編制方法。 首先，安排充足的預(yù)算編制時間。預(yù)算編制是個系統(tǒng)工程，它既要掌握單位本身方方面面的情況，又要考慮系統(tǒng)、行業(yè)狀況；既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測未來；既要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮國家財力；既要講求局部效果，還要考慮社會整體效益等等。這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，充足合理的時間安排是其基本要求。 其次，改革預(yù)算編制方法，徹底擯棄“基數(shù)法”全面推行“零基預(yù)算”。目前行政事業(yè)單位采用的一般是“二上二下，分級編制，逐級匯總”的預(yù)算編制程序。在這個過程中，必須實(shí)事要求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響。