全國(guó)政協(xié)委員招商銀行行長(zhǎng)馬蔚華擔(dān)保物權(quán)登記是物權(quán)變動(dòng)的主要公示形式，對(duì)交易安全和社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序影響甚大。《物權(quán)法》規(guī)定我國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，并對(duì)擔(dān)保物權(quán)的登記機(jī)構(gòu)和基本登記要求進(jìn)行了規(guī)范，但實(shí)踐中，就不同的擔(dān)保物權(quán)仍然不同程度地存在登記規(guī)則內(nèi)容過(guò)于原則、操作性不強(qiáng)，登記機(jī)構(gòu)管理混亂、職責(zé)不清，登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了物的效用發(fā)揮以及權(quán)利人對(duì)物的權(quán)利的行使，一定程度上也弱化了《物權(quán)法》調(diào)整涉及有形財(cái)產(chǎn)的民事關(guān)系的效果。從這個(gè)意義上來(lái)講，完善擔(dān)保物權(quán)登記制度十分必要，勢(shì)在必行。針對(duì)此情況，本委員特提出完善擔(dān)保物權(quán)登記制度的相應(yīng)建議。一、背景及問(wèn)題我國(guó)《物權(quán)法》的實(shí)施對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中涉及有形財(cái)產(chǎn)的法律關(guān)系的規(guī)范化、正當(dāng)權(quán)利人的財(cái)產(chǎn)保護(hù)，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，有著積極意義，從民法角度為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了重要的法制保障。但《物權(quán)法》是民事法律領(lǐng)域的基本法之一，主要就涉及物權(quán)的基本原則和規(guī)范進(jìn)行明確，而這些基本原則和規(guī)范要在現(xiàn)實(shí)生活中獲得有效貫徹執(zhí)行，還需要相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章等不同層級(jí)的規(guī)定就操作環(huán)節(jié)、訴訟環(huán)節(jié)的各類問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，只有在配套的規(guī)范完整、詳盡的前提下，《物權(quán)法》的效用才能得到最大限度的發(fā)揮。就本提案擬探討的擔(dān)保物權(quán)登記制度而言，盡管《物權(quán)法》確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并對(duì)擔(dān)保物權(quán)的登記機(jī)構(gòu)和基本登記要求進(jìn)行了規(guī)范，但實(shí)踐中，就不同的擔(dān)保物權(quán)仍然不同程度地存在登記規(guī)則內(nèi)容過(guò)于原則、操作性不強(qiáng)，登記機(jī)構(gòu)管理混亂、職責(zé)不清，登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了物的效用發(fā)揮以及權(quán)利人對(duì)物的權(quán)利的行使，一定程度上也弱化了《物權(quán)法》調(diào)整涉及有形財(cái)產(chǎn)的民事關(guān)系的效果。據(jù)本委員所了解的情況，目前我國(guó)擔(dān)保物權(quán)登記制度存在的問(wèn)題主要有：（一）登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記方面，主要是土地和房產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。我國(guó)《土地登記辦法》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地抵押登記；《房屋登記辦法》規(guī)定直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（房地產(chǎn)）主管部門或者其設(shè)置的負(fù)責(zé)房屋登記工作的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)房屋抵押登記。實(shí)踐中，同為房地產(chǎn)抵押登記各地機(jī)構(gòu)設(shè)置卻不盡相同。如廣州、深圳、上海等城市辦理房地產(chǎn)抵押登記統(tǒng)一在國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局（或房產(chǎn)交易中心），但有部分城市辦理房產(chǎn)抵押登記和辦理土地抵押登記仍然需要在不同的機(jī)構(gòu)辦理，這在一定程度上增加了房地產(chǎn)抵押登記的辦事環(huán)節(jié)和交易成本，一旦出現(xiàn)房、地分別抵押給不同債權(quán)人的情形，很容易發(fā)生權(quán)利爭(zhēng)議和糾紛。就權(quán)利質(zhì)押而言，《物權(quán)法》采取的是主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記的制度，也就是說(shuō)，不同的權(quán)利在依法辦理質(zhì)押登記時(shí)，由相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記。該制度有利于將質(zhì)押登記作為普通登記或管理體制的組成部分，納入相關(guān)主管機(jī)構(gòu)管轄范圍，但另一方面，由于需要登記的內(nèi)容差異較大，且各地登記電子化程度差異較大，在主管機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界較為模糊，或在某些登記領(lǐng)域未形成全國(guó)統(tǒng)一的登記規(guī)則的情況下，當(dāng)事人較難準(zhǔn)確把握登記的具體要求。以公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押為例，在《物權(quán)法》出臺(tái)之前，通常是在公路交通主管部門辦理登記；《物權(quán)法》出臺(tái)后，公路收費(fèi)權(quán)可作為應(yīng)收帳款質(zhì)押在信貸征信機(jī)構(gòu)辦理登記，但也有部分地區(qū)公路交通主管部門仍然受理公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押登記，而金融機(jī)構(gòu)為了盡最大可能保障自身合法權(quán)益，不得不選擇同時(shí)在信貸征信機(jī)構(gòu)和公路交通主管部門辦理登記，這人為地增加了當(dāng)事人的交易成本。（二）登記流程和要求存在缺位或不統(tǒng)一、不合理的問(wèn)題在擔(dān)保物權(quán)的登記制度方面，我國(guó)已分別出臺(tái)了涉及房地產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、應(yīng)收帳款、記帳式國(guó)債、股權(quán)等的各類規(guī)章制度規(guī)范擔(dān)保物權(quán)登記。但仍有部分需要登記的擔(dān)保物權(quán)在登記制度方面存在缺位現(xiàn)象，例如理財(cái)產(chǎn)品的質(zhì)押登記尚未明確等。而上述已經(jīng)確立的擔(dān)保物權(quán)登記制度，對(duì)于登記流程和要求的規(guī)定仍然不同程度地存在過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)的情況。部分地區(qū)的登記主管機(jī)構(gòu)過(guò)分強(qiáng)調(diào)其自身的行政管理職能，未充分尊重和適用私法領(lǐng)域的當(dāng)事人意思自治原則。例如，有的地方登記機(jī)構(gòu)對(duì)于抵押登記主合同的要求過(guò)于呆板，限定于特定名稱，而不注重實(shí)質(zhì)內(nèi)容，導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)中被普遍使用的一些主合同得不到應(yīng)有的認(rèn)可；有的機(jī)械理解《擔(dān)保法》關(guān)于“抵押人所擔(dān)保的債權(quán)不得超出其抵押物的價(jià)值”規(guī)定，對(duì)于債權(quán)額大于抵押物價(jià)值的情況不予辦理抵押登記；有的要求當(dāng)事人必須明確約定抵押期限；有的在辦理最高額抵押登記時(shí)，拒絕《授信協(xié)議》（而要求提供借款合同）作為主合同，拒絕接受后續(xù)主合同的備案等等。（三）登記收費(fèi)制度不清晰、不完整一方面，目前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一、完整的擔(dān)保物權(quán)登記收費(fèi)制度，現(xiàn)有的登記收費(fèi)規(guī)定散見(jiàn)于國(guó)家及地方各登記主管機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理辦法、規(guī)定、通知等規(guī)范性文件中；另一方面，在登記收費(fèi)的執(zhí)行層面，仍然存在混亂狀態(tài)。以房地產(chǎn)抵押登記為例，我們?cè)诓煌某鞘泻偷貐^(qū)辦理房地產(chǎn)抵押登記時(shí)，分別遇到過(guò)按件收費(fèi)、按標(biāo)的額收費(fèi)、按貸款金額收費(fèi)等不同的收費(fèi)要求。而根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，按標(biāo)的額、貸款額、不動(dòng)產(chǎn)面積收費(fèi)均是不合法的，從規(guī)范管理、節(jié)省成本的角度來(lái)看，這一現(xiàn)狀有待盡快改進(jìn)。（四）不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保登記制度效力層級(jí)低《物權(quán)法》規(guī)定“統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。我國(guó)目前施行的《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》皆為部門規(guī)章性質(zhì)，效力層級(jí)比較低，與《物權(quán)法》的規(guī)定存在沖突。二、建議及理由綜上，本委員認(rèn)為，我國(guó)有必要盡快完善擔(dān)保物權(quán)登記制度。茲從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)建議：（一）按照“統(tǒng)一、方便、高效、合理”的原則，進(jìn)一步明確擔(dān)保物權(quán)登記管理機(jī)構(gòu)，并厘清各登記機(jī)構(gòu)的登記職責(zé)。就房地產(chǎn)抵押登記而言，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)明確統(tǒng)一的土地和房產(chǎn)抵押登記機(jī)構(gòu)，杜絕房、地抵押登記在不同機(jī)構(gòu)的做法。就權(quán)利質(zhì)押而言，在遵守《物權(quán)法》確立的主管機(jī)構(gòu)登記負(fù)責(zé)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各類權(quán)利質(zhì)押登記主管機(jī)構(gòu)。同時(shí)為了確保登記的公示效力，應(yīng)明確登記機(jī)構(gòu)的唯一性，即一種權(quán)利只需在一個(gè)主管機(jī)構(gòu)登記即可，無(wú)須多頭登記。（二）盡快解決部分擔(dān)保物權(quán)登記制度缺位的問(wèn)題。對(duì)于尚未制定具體登記管理制度，應(yīng)由相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)結(jié)合實(shí)際情況，在《物權(quán)法》確立的法律框架內(nèi)制定登記管理規(guī)定。（三）完善擔(dān)保物權(quán)登記制度的具體操作性要求。（1）明確登記機(jī)構(gòu)的分層管理。一般可按屬地原則由不同級(jí)別的登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同轄區(qū)的登記管理。（2）明確具體的登記流程。本著方便當(dāng)事人、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的原則，就當(dāng)事人需要提供的資料、具體的登記記載事項(xiàng)、登記檔案的管理、辦理登記的時(shí)限等進(jìn)行詳細(xì)而具有可操作性的規(guī)定。在確定流程時(shí)，有必要適當(dāng)限制登記機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，強(qiáng)調(diào)登記機(jī)構(gòu)有效履行登記職責(zé)的義務(wù)，不得在法定要求之外任意添加不必要的登記要求，以實(shí)現(xiàn)方便登記的目的。（3）明確具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。建議統(tǒng)一實(shí)行按件收費(fèi)的原則，同時(shí)該等收費(fèi)原則應(yīng)統(tǒng)一適用于全國(guó)各地區(qū)，最大限度地杜絕地方登記機(jī)構(gòu)亂收費(fèi)或隨意變更收費(fèi)規(guī)則的做法，以降低成本，促進(jìn)交易。（四）在登記制度中明確最高額抵/質(zhì)押的特殊安排。由于最高額抵/質(zhì)押是對(duì)一定期間連續(xù)發(fā)生的債權(quán)提供的擔(dān)保，在當(dāng)事人提供的材料方面應(yīng)適當(dāng)放寬要求，允許當(dāng)事人在抵押期間補(bǔ)充提交主合同進(jìn)行備案登記，或允許當(dāng)事人無(wú)須提交主合同；在主債權(quán)金額登記方面根據(jù)當(dāng)事人的意愿明確“最高債權(quán)額”的含義；對(duì)最高額債權(quán)設(shè)立前已存在的債權(quán)轉(zhuǎn)入最高額抵/質(zhì)押擔(dān)保范圍、最高額抵/質(zhì)押權(quán)的轉(zhuǎn)移等作出規(guī)范。（五）解決不動(dòng)產(chǎn)抵押登記規(guī)定效力層次偏低的問(wèn)題。建議由相關(guān)主管機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行的《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來(lái)房地產(chǎn)登記的實(shí)踐情況，制定統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記管理辦法，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后以行政法規(guī)的形式下發(fā)全國(guó)遵照?qǐng)?zhí)行。