一、我國政府會計改革的背景（一）國內(nèi)環(huán)境的變化促使政府會計改革改革開放以來，我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政治體制也在經(jīng)歷從高度集權(quán)向社會主義民主的轉(zhuǎn)變。我國從公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為以公有制為主體多種經(jīng)濟(jì)成分并存，經(jīng)濟(jì)水平已突飛猛進(jìn)，文化、教育、科技等因素也在一定程度上影響政府會計改革進(jìn)程。1、政府職能的轉(zhuǎn)變促使政府會計改革。在新公共管理的大背景下，我國改革開放與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對當(dāng)前政府的執(zhí)政能力提出了新的要求。我國正逐步實施政府職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府的受托責(zé)任，受人民之托，管理國家事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)好人民之家、理好人民之財，踐行績效政府理念，體現(xiàn)服務(wù)型、管理型、績效型政府。政府職能轉(zhuǎn)變要求建立一個完善的政府信息系統(tǒng)，以全面反映政府的各項活動，同時能對政府形成有效的制約與監(jiān)督。在這個信息系統(tǒng)中，會計信息至關(guān)重要，是政府信息系統(tǒng)的重要組成部分。政府財務(wù)報告應(yīng)全面反映當(dāng)期政府的財務(wù)狀況、運轉(zhuǎn)情況及現(xiàn)金流量，利于信息使用者了解整個政府的資產(chǎn)負(fù)債及政府績效。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府會計改革，政府會計改革促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。2、公共財政管理改革促使政府會計改革。我國公共財政體制改革主要致力于三方面轉(zhuǎn)變：一是從傳統(tǒng)預(yù)算會計到現(xiàn)代政府會計，反映政府履行職責(zé)與政府占用、消耗經(jīng)濟(jì)資源的配比關(guān)系；二是從公共投入（程序）管理到公共產(chǎn)出（目標(biāo)）管理，消除公共悲劇；三是從偏重政府財政、財務(wù)狀況的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（長期）存量分析并重，防范財政風(fēng)險。“三個轉(zhuǎn)變”本質(zhì)上是在市場經(jīng)濟(jì)體制下財政職能的轉(zhuǎn)變，由主要為政權(quán)服務(wù)，更多的轉(zhuǎn)向為公共服務(wù)，實現(xiàn)公眾利益需求，接受公眾監(jiān)督。相應(yīng)地，國庫集中支付、部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購、預(yù)算外資金納入預(yù)算管理、績效評價等重大改革措施相繼出臺，對財政資金的管理體現(xiàn)了事前預(yù)算、事中控制、事后追蹤與監(jiān)督。公共財政體制需要相應(yīng)的政府會計信息作支撐來保證財政管理公正、透明和財政資金使用的有效性，核算預(yù)算部門預(yù)算的合理性及效用性，保證政府采購的合理性及考察政府績效。而我國現(xiàn)行政府會計制度已不能適應(yīng)相應(yīng)的變化，必須進(jìn)行改革。（二）國際環(huán)境的變化促使政府會計改革國外的政府會計改革源于20世紀(jì)80年代起興盛于西方發(fā)達(dá)國家的新公共管理運動（以下簡稱NPM），該運動的核心理念就是以企業(yè)家的精神改造政府，因此，將商業(yè)部門會計應(yīng)用于公共部門自然成為改革內(nèi)容之一。隨著新公共管理運動的開展，政府會計實踐的焦點轉(zhuǎn)向了效率導(dǎo)向，強調(diào)所有的收入與成本配比，以及整個政府的財務(wù)報告。全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快對不同國家政府會計信息的透明度、政府財務(wù)狀況和績效信息提出了更高的要求，要求不同國家提供具有國際可比性的政府會計信息。2010年國際會計師聯(lián)合會（IFAC）呼吁進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計改革，建立先進(jìn)的政府會計準(zhǔn)則，提高政府財務(wù)信息質(zhì)量、透明度和政府財務(wù)管理水平，并以此作為促進(jìn)全球金融穩(wěn)定的措施。IFAC認(rèn)為，所有國家的納稅人、投資者和公民都有權(quán)獲得有關(guān)本國政府的精確和完整的財務(wù)信息，各國政府應(yīng)該運用權(quán)責(zé)發(fā)生制，提供全面的財務(wù)狀況和財政業(yè)績的信息，滿足不同信息使用者的信息需求。政府會計作為一個收集和傳達(dá)政府財務(wù)狀況和運行績效的信息系統(tǒng)，其信息質(zhì)量的高低、信息的完整性直接影響到國家財政決策的正確性、效率性和效益性。政府會計應(yīng)當(dāng)全面、及時、可靠地反映政府預(yù)算執(zhí)行情況、財務(wù)狀況、運行績效等有用的管理信息。我國于2010年發(fā)布了《中國企業(yè)會計準(zhǔn)則與國際財務(wù)報告準(zhǔn)則持續(xù)趨同路線圖》，因此，在國際準(zhǔn)則趨同背景下，對我國政府進(jìn)行改革是大勢所趨。二、我國現(xiàn)行政府會計存在的問題1988年開始實施的《財政總預(yù)算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》，其共同點是把收付實現(xiàn)制作為其主要的核算基礎(chǔ)。即以款項的實際收付為標(biāo)準(zhǔn)來處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，確定本期收入和費用，進(jìn)而計算本期盈虧。隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，面對政府職能的轉(zhuǎn)換、政府收支分類科目的變化、政府監(jiān)督的加強、公共財政體制的改革和政府績效評價制度的建立和不斷完善，現(xiàn)行政府會計存在明顯不足。（一）忽視政府財務(wù)報告信息的外部需求者政府財務(wù)報告信息的需求者分為內(nèi)部和外部主體，內(nèi)部需求主體主要包括各級人大及常委、政府及各部門、審計機(jī)關(guān)，外部需求主體主要包括投資者、債權(quán)人、其他政府、國際組織、公眾和評級機(jī)構(gòu)。長期以來，我國的政府財務(wù)報告信息主要為內(nèi)部需求主體使用，外部需求主體很難獲得，即政府財務(wù)報告信息缺乏透明度。（二）財務(wù)報告體系不完整，報告內(nèi)容不能滿足要求當(dāng)前，我國還沒有完全意義上的政府財務(wù)報告體系，主要是由于我國還沒有建立政府會計制度，現(xiàn)有的財務(wù)報告是以預(yù)算會計為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的，并不能提供完整的政府財務(wù)狀況。由于缺乏對外披露制度，報告內(nèi)容不能滿足要求。主要體現(xiàn)在資產(chǎn)披露不全面和負(fù)債披露不全面兩個方面。一是由于實行收付實現(xiàn)制、負(fù)債未區(qū)分流動性，致使政府債務(wù)披露不全面，內(nèi)部信息需求者希望了解政府負(fù)債信息，防范政府風(fēng)險。而外部信息需求者基于債務(wù)信息對投資和取信于政府的程度作出決策。二是在固定資產(chǎn)的計量、國有股權(quán)的披露、出讓土地情況的披露及社?；疬\營的披露方面存在嚴(yán)重缺陷，不能真實反映資產(chǎn)的狀況。 （三）核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的政府會計，在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中起到非常重要的作用。但是隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的不斷深入，以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的政府會計已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）國家中已有大多數(shù)國家在政府會計中不同程度地采用了權(quán)責(zé)發(fā)生制，其優(yōu)點在于權(quán)責(zé)發(fā)生制真正超越了現(xiàn)金流概念，能夠在全面受托責(zé)任基礎(chǔ)上實施預(yù)算管理；真正以競爭方法去實現(xiàn)績效目標(biāo)的最大化；更有效率地進(jìn)行資源管理；更科學(xué)合理地進(jìn)行長期戰(zhàn)略決策，以增強政府的持續(xù)運營能力。三、對我國政府會計改革的建議（一）循序漸進(jìn)地引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制我國的政府會計改革應(yīng)結(jié)合我國國情，我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革還有待進(jìn)一步深化，和發(fā)達(dá)國家還存在明顯差距，會計人員的道德水平和執(zhí)業(yè)能力也還參差不齊。政府會計的改革，若不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和信息需求，顯然有違成本效益原則。我國必須結(jié)合本國的基本國情，逐步地完善我國政府會計制度。因此引入權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)采用分階段、分行業(yè)、分部門地進(jìn)行。具體來說，可以首先改革與當(dāng)前的財政預(yù)算管理不適應(yīng)的內(nèi)容，并制定相應(yīng)的會計核算規(guī)范、制度，做到對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a充和完善。在此基礎(chǔ)上，研究制定我國的政府會計體系和政府財務(wù)會計報告制度。新制度出臺后，可先在部分地區(qū)和部門試行，待條件成熟后再全面推開。（二）構(gòu)建適合我國國情的政府會計概念框架政府會計改革的首要任務(wù)是構(gòu)建或完善政府會計概念框架或政府會計基本準(zhǔn)則。適合我國特定政治、經(jīng)濟(jì)、社會和科技發(fā)展的政府會計概念框架或基本準(zhǔn)則是政府會計深化改革的航標(biāo)。政府會計概念框架可以看作財務(wù)會計概念框架在政府會計活動領(lǐng)域的特殊應(yīng)用，內(nèi)容應(yīng)包括：政府會計目標(biāo)、政府會計主體、政府會計信息質(zhì)量特征、政府會計要素及其確認(rèn)與計量、政府財務(wù)報告等內(nèi)容。其中，政府會計目標(biāo)是該框架的邏輯起點。我國政府會計應(yīng)具有服務(wù)于政治建設(shè)的目標(biāo)，公共治理、管理控制與資源配置的目標(biāo)、政府績效評價與解除受托責(zé)任的目標(biāo)、決策有用的目標(biāo)，可以分階段實現(xiàn)；政府會計主體是政府會計理論框架構(gòu)建的重要前提，結(jié)合國際通行做法，考慮到我國為數(shù)眾多的事業(yè)單位以及國有企業(yè)等的界定問題，從服務(wù)于政府會計目標(biāo)的實現(xiàn)，服務(wù)于政府職能的履行和適應(yīng)我國政治體制、行政體制、公共治理模式及政府組織架構(gòu)的實際來看，我國政府會計主體應(yīng)該按照行政隸屬關(guān)系配合政治受托責(zé)任法加以確定。除了企業(yè)、民間非營利組織、已經(jīng)實行企業(yè)化管理的國有事業(yè)單位之外的所有組織，都在政府會計報告主體范圍內(nèi)，都是政府會計主體的構(gòu)成部分；會計質(zhì)量信息特征服務(wù)于會計目標(biāo)，將會計信息質(zhì)量按層次性原則，突出可靠性，兼顧相關(guān)性、可比性、實質(zhì)重于形式、謹(jǐn)慎性等；在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國政府會計報告的會計要素可以采用：資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)或基金、收入、支出、結(jié)余六要素；從我國政府會計所處的環(huán)境、政府會計的水平、政府會計目標(biāo)及其質(zhì)量要求來看，現(xiàn)階段，我國政府會計的計量屬性的明智選擇應(yīng)該是歷史成本，隨著政府會計水準(zhǔn)的提高和環(huán)境的變化，再逐步引入其他計量屬性；政府財務(wù)報告應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表、運營業(yè)績表、行政成本表、現(xiàn)金流量表以及預(yù)算收支表及其附注。（三）提高政府會計人員素質(zhì)政府會計改革需要高素質(zhì)的政府會計人員，主要是三個層次人員：第一層次是制定政策制度的人員，主要在財政部門；第二層次是推行政策制度的人員，主要在政府主管部門；第三層次是具體操作的人員，主要在預(yù)算單位。三個層次中，第一層次最為重要。因為它既是制定高質(zhì)量會計準(zhǔn)則和會計制度的關(guān)鍵，又是培訓(xùn)第二、三層次的基礎(chǔ)力量。我國應(yīng)制定一套中長期培訓(xùn)計劃，分批、分階段對現(xiàn)有政府會計人員進(jìn)行再教育和培訓(xùn)；或者提供優(yōu)厚待遇，吸引熟悉權(quán)責(zé)發(fā)生制會計系統(tǒng)的企業(yè)會計人員或注冊會計師進(jìn)入政府會計領(lǐng)域。