一、關于權責發(fā)生制預算會計的理論紛爭(一)現(xiàn)行收付實現(xiàn)制預算會計制度存在的問題長期以來，在各國政府預算會計中，采用的一直是收付實現(xiàn)制計量基礎。其原因在于，在傳統(tǒng)理念上，公共部門的活動和目標是非營利性的，不需要進行相對復雜的成本與收益配比，相應的績效評價也不很必要。因此，從節(jié)約會計計量成本與簡化財務核算的角度出發(fā)，采用收付實現(xiàn)制基礎是比較適宜的，這種做法也便于立法機構的預算審查與監(jiān)督。然而，近20年來，隨著世界范圍內新管理論文"target="_blank">公共管理運動的興起，在政府會計管理中引入權責發(fā)生制原則，逐漸成為一種潮流。在29個OECD國家中，有15個國家(占51.7％)的政府會計已然在機構或部門層面上，實行了權責發(fā)生制計量基礎；有12個(占41.4％)國家則在整個政府層面上，采用了某種形式的權責發(fā)生制財務報告模式。概括起來，傳統(tǒng)收付實現(xiàn)制計量基礎存在的問題主要有以下幾個方面：首先，難以全面反映公共部門的資產負債情況。在收付實現(xiàn)制下，政府會計的固定資產僅反映其原值的增減變動，而不反映資產的累計折舊，導致固定資產賬面價值的不實；同時，行政事業(yè)單位的“暫存款”和“暫付款”科目，常常用于核算許多債權債務，對于應收未收、應付未付的具體事項無法如實體現(xiàn)。這導致政府公共會計對相關資產與負債核算的失真，不利于正確處理年終結轉事項。其次，影響了會計信息的可比性。收付實現(xiàn)制在會計信息可比性方面的影響主要有三個方面：其一，由于企業(yè)會計財務核算采用的是權責發(fā)生制，而政府會計核算則以收付實現(xiàn)制為計量基礎，這影響了企業(yè)和政府部門之間財務信息的可比性。其二，有些事業(yè)單位(如醫(yī)院)目前已然采用權責發(fā)生制計量基礎，因此影響了政府部門與某些事業(yè)單位之間財務信息的可比性。其三，某些市場經(jīng)濟國家的政府會計計量基礎與預算管理原則，已然嘗試實行權責發(fā)生制(或修正的權責發(fā)生制)，我國政府會計以收付實現(xiàn)制為基礎，也影響了中外政府財務報告的國際可比性。最后，不利于公共部門資金使用情況的綜合評價。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，權責發(fā)生制原則，較之收付實現(xiàn)制，可以更好地解決公共預算支出的績效考核問題，提高有限預算資源的使用效率。而收付實現(xiàn)制更側重于公共部門經(jīng)濟活動的現(xiàn)金流反映，難以達成資金使用綜合效益評價等更高層次的管理目標。(二)較為流行的幾種政策建議綜合比較有關政府會計計量基礎改革的相關文獻，可以大體歸納出如下幾種相對較為流行的政策建議：一是分別推進行政單位和事業(yè)單位的預算會計體系調整，對政府會計序列的財政總預算和行政單位會計，逐步實施修正的權責發(fā)生制；對于事業(yè)單位則實行完全的權責發(fā)生制(史鐵嶺、陳玲，2003)。二是逐步在財政收支核算、政府債權債務管理、社會保障核算以及固定資產購置與耗費核算中，分別引入權責發(fā)生制會計核算原則，并適度考慮由現(xiàn)行收付實現(xiàn)制向全面權責發(fā)生制的過渡(張茅，2003)。三是結合部門預算和公共支出績效評價改革，將權責發(fā)生制計量基礎融入績效預算管理體系之中，嘗試同時實行權責發(fā)生制政府會計與政府預算改革(蘇衛(wèi)林、蘇衛(wèi)華，2005)。二、我國實行權責發(fā)生制預算會計改革的反思在倡議實行權責發(fā)生制政府會計改革的呼聲不絕于耳之際，我們同樣需要冷靜地思考：一項牽扯范圍如此之廣，幾乎徹底“顛覆”五十多年來的公共部門財務會計計量基礎的改革，是否一定必要，是否真的適合我國具體國情。筆者認為，至少有如下幾個方面的因素，需要審慎考慮。(一)權責發(fā)生制計量基礎體現(xiàn)了預算管理原則從古典向現(xiàn)代的演化趨勢權責發(fā)生制預算會計不單純是一種孤立的計量基礎層面上的技術方法，而需要納入整個公共部門預算管理變革的大格局中來加以考察。在各國，政府預算管理的原則大體經(jīng)歷過兩個發(fā)展階段：強調立法監(jiān)督機構有效控制的古典預算原則、加強政府行政權為主導思想的現(xiàn)代預算原則，而現(xiàn)代預算原則代表了市場經(jīng)濟國家預算管理總體上的價值取向。各國公共預算管理原則的這種轉變，既是政府職能擴張的現(xiàn)實需要，又與其利益相關主體相互影響結構漸趨穩(wěn)定有關。更為重要的是，這些國家的政府部門具有相對較高的預算管理水平和成熟完備的技術支持保障體系。正是在這樣一系列時代背景下，強調結果取向的績效預算管理，逐漸提上各國政府公共治理改革的議事日程。而權責發(fā)生制預算與會計原則，恰恰是為了體現(xiàn)這種改革趨勢的需要而與之伴生的一種變革潮流。在我國社會經(jīng)濟轉型時期，各利益相關主體的互動影響結構仍處于不斷調整的動態(tài)過程之中。況且，我國公共預算管理的許多基礎性技術手段和支持保障體系建設也才剛剛起步。因此，在確定預算管理原則的基本取向時，不應盲目追求現(xiàn)代預算原則所倡導的行政部門自主權。重申古典預算原則的宗旨，突出立法監(jiān)督機構對預算過程的控制，似乎更能體現(xiàn)中國公共預算改革的基本方向。而收付實現(xiàn)制預算會計原則以及在此基礎上編制的政府財務報告，在理解上通常不需要較多的專業(yè)知識水平，對于非專業(yè)人士的人大代表和普通公眾而言，顯得更加實用，基本上可以滿足立法監(jiān)督機構借此監(jiān)督政府的稅收規(guī)模與后續(xù)預算資金使用的要求。這種預算管理與會計計量上的具體國情特點，是我們在探討權責發(fā)生制預算會計改革中，需要反復權衡利弊的一個重要問題。(二)權責發(fā)生制政府會計改革的成本與人員素質因素在比較權責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制預算會計基礎的時候，操作簡單構成了收付實現(xiàn)制的一個重要優(yōu)點。那就是，在收付實現(xiàn)制下，其核算成本通常要低于其他會計計量基礎(李燕，2004)，對于基層財務人員的會計核算水平的要求也不很高，政府財務報告的編制人員不需要經(jīng)過復雜的系統(tǒng)培訓，就可以較為熟練地掌握核算與編制方法。而權責發(fā)生制政府會計計量基礎，則在一定程度上引入了管理會計的理念，突出了預算管理中的政府受托責任與透明度，這就相應地對行政事業(yè)單位財務人員的會計素養(yǎng)提出了較高的要求。而在當前我國的會計教育與業(yè)務培訓中，無論是在學歷教育還是職業(yè)教育方面，政府會計都沒有受到相應的重視。在我國的高等財經(jīng)院校會計教育和全國會計專業(yè)資格考試中，預算會計或政府會計都只占很少的內容，行政事業(yè)單位財務人員的業(yè)務素養(yǎng)與福利水平，均遠遠低于相當條件下的企業(yè)財務人員。在這樣的背景下，過快地在公共部門中推行權責發(fā)生制會計計量基礎的改革，難免會在短期內造成相當高的制度運行與實施成本，甚至可能會因基層財務人員知識更新上的障礙，而誘發(fā)財經(jīng)秩序一定程度的混亂。(三)權責發(fā)生制預算會計改革的預期效果與誘發(fā)自由裁量權擴張的可能性權責發(fā)生制預算與會計改革作為政府收支分類改革的延伸，其所具有的操作性色彩無疑會構成公共部門財務管理中的一場“革命”。這種從具體操作與程序規(guī)則層面入手謀劃改革思路的做法，也與我國整體預算改革的基本路徑是一致的。在我國的公共預算改革中，同樣存在著一種傾向，那就是如果預算程序是合理的，其結果也將是正確的。然而，近20年來，某些發(fā)展中國家引進了國際組織推薦的標準預算方法與規(guī)程，卻未能取得滿意的效果。這恰恰說明，單純依靠良好的預算程序，仍舊可能會產生不良的預算結果。20世紀90年代初期，我國預算管理中引入了“復式預算”這一預算編制形式的改革，因未能取得預期效果，而在具體實踐中被逐漸放棄的教訓，也恰好說明了形式與程序層面的改革，如不能與整體治理結構的改革相互銜接，往往難以達成良好的制度創(chuàng)新績效。因此，對于權責發(fā)生制政府會計這一程序性改革所可能取得的成效，需要加以相對全面的審視與反思。眾所周知，在企業(yè)財務管理中“往來款項”所形成的債權債務關系，容易形成企業(yè)“虛增”或“虛減”財務成果的“蓄水池”，也是相關稅收監(jiān)控的重點。在權責發(fā)生制政府會計改革中，上下級財政以及各部門之間的往來款項，作為相應的債權債務加以記錄，也容易誘發(fā)行政事業(yè)單位財務核算中自由裁量權的非規(guī)范性擴張。例如，在現(xiàn)行收付實現(xiàn)制下，預算安排的支出在年終需要如期撥付給用款單位，以應其支出之需，否則就構成了年度財政收支審計的焦點。有些部門和單位希望通過權責發(fā)生制計量基礎的改革，來規(guī)避審計部門對此類事項的審查監(jiān)督。因為在權責發(fā)生制下，只要確認了對相關單位的“預算授權”，就確認了相應的債權債務關系，至于在未來哪一個具體時點上發(fā)生資金撥付的實際行為，僅僅是往來賬目的調整，審計部門也就難以對這種違反財經(jīng)紀律的行為加以監(jiān)督了。(四)我國事業(yè)單位改革的復雜性，也制約著權責發(fā)生制計量基礎的推行政府會計計量基礎的改革，不僅涉及到行政機構，還涉及到事業(yè)單位改革。而我國的事業(yè)單位無論是在內涵還是外延上，與市場經(jīng)濟國家通常意義上的非政府組織或民間非營利組織，都存在著較大的區(qū)別。對于某些自收自支、實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位，由于在具體性質上與企業(yè)已無太大區(qū)別，在財務核算上實行權責發(fā)生制原則，自然是順理成章的事情。但對于更多的全額和差額事業(yè)單位，其業(yè)務性質千差萬別、資金來源渠道迥異，總體改革方向也在逐漸的摸索之中。因此，在引入權責發(fā)生制計量基礎的過程中，需要采用分類改革的做法，分別不同事業(yè)單位的性質，在審慎試點的基礎上穩(wěn)步推進，而不應采取“一刀切”的方式。在具體操作層面上，可以結合2004年頒布的《民間非營利組織會計制度》(在該制度第七條中明確規(guī)定：民間非營利組織會計核算應當以權責發(fā)生制為基礎)，在新成立的民間組織和已完成脫鉤轉制的事業(yè)單位中，實行權責發(fā)生制計量原則；待事業(yè)單位改制大體完成的時候，再嘗試探索具有可操作性的公共部門統(tǒng)一計量核算基礎。(五)預算制度作為典型意義上的國內法范疇，受國際慣例與規(guī)則的約束相對較少雖然，在政府會計計量中采用權責發(fā)生制已成為一種潮流，會計作為一種國際通行的“商務語言”，也需要適當考慮國際交往中的銜接與溝通問題。然而，回顧各自政府預算制度變遷的歷史可以發(fā)現(xiàn)，公共預算作為典型意義上的國內法范疇，而較少受到國際慣例與規(guī)則的約束。20世紀90年代中期，我國地方預算改革中選型了眾多市場經(jīng)濟國家已經(jīng)基本放棄的“零基預算”管理模式，卻取得了較好的實施效果，就是一個很好的例證。我國社會經(jīng)濟轉型的獨特路徑選擇，決定了中國預算管理在政體組織構架、管理水平與技術手段、經(jīng)濟發(fā)展階段、社會結構變遷等諸多外部環(huán)境方面，都存在著與成熟市場經(jīng)濟國家不同的特異性(馬蔡琛，2004)。因此，似乎也沒有必要盲從市場經(jīng)濟國家實施權責發(fā)生制預算與會計的潮流。況且，將權責發(fā)生制政府會計核算與計量原則。真正全面應用于預算管理過程，而最終完成了權責發(fā)生制預算改革的國家，也僅有新西蘭等為數(shù)不多的幾個。結合我國政府預算與會計管理的現(xiàn)實，在近期內，保留收付實現(xiàn)制的計量基礎，嘗試推行“修正的收付實現(xiàn)制”似乎是一種可行的選擇。所謂“修正的收付實現(xiàn)制”是指政府會計的計量原則上采用收付實現(xiàn)制，而對某些特殊業(yè)務則傾向于權責發(fā)生制。其最常見的做法是在會計年度結束之后，在某一特定時期內(如一個月)，讓賬簿保持待結賬的狀態(tài)，以記錄資產負債表日后發(fā)生的重大經(jīng)濟業(yè)務。實行“修正的收付實現(xiàn)制”的原因有這樣三個方面：一是操作難度相對較小，手續(xù)簡化，并可以將資產負債表日后的重要債權債務變化事項，納入會計核算的范圍，避免了核算主體年終“突擊花錢”和“人為結轉下期”的行為；二是增加了基層財務部門年終對賬結賬工作的時間彈性，有利于減少年終財務報表的差錯率；三是目前世界各國的政府會計計量基礎，除了采用完全的權責發(fā)生制和收付實現(xiàn)制之外，更多地傾向于采用修正的權責發(fā)生制或修正的收付實現(xiàn)制。我國政府會計計量基礎從完全的收付實現(xiàn)制向修正的收付實現(xiàn)制的轉型，也大體上符合國際會計改革的發(fā)展趨勢，有利于今后構建一個有效溝通的政府會計核算與報告體系。