一、我國政府會計改革的背景（一）國內(nèi)環(huán)境的變化促使政府會計改革改革開放以來，我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，政治體制也在經(jīng)歷從高度集權向社會主義民主的轉(zhuǎn)變。我國從公有制經(jīng)濟發(fā)展成為以公有制為主體多種經(jīng)濟成分并存，經(jīng)濟水平已突飛猛進，文化、教育、科技等因素也在一定程度上影響政府會計改革進程。1、政府職能的轉(zhuǎn)變促使政府會計改革。在新公共管理的大背景下，我國改革開放與經(jīng)濟的發(fā)展對當前政府的執(zhí)政能力提出了新的要求。我國正逐步實施政府職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府的受托責任，受人民之托，管理國家事務，政府應當好人民之家、理好人民之財，踐行績效政府理念，體現(xiàn)服務型、管理型、績效型政府。政府職能轉(zhuǎn)變要求建立一個完善的政府信息系統(tǒng)，以全面反映政府的各項活動，同時能對政府形成有效的制約與監(jiān)督。在這個信息系統(tǒng)中，會計信息至關重要，是政府信息系統(tǒng)的重要組成部分。政府財務報告應全面反映當期政府的財務狀況、運轉(zhuǎn)情況及現(xiàn)金流量，利于信息使用者了解整個政府的資產(chǎn)負債及政府績效。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要求政府會計改革，政府會計改革促進政府職能轉(zhuǎn)變。2、公共財政管理改革促使政府會計改革。我國公共財政體制改革主要致力于三方面轉(zhuǎn)變：一是從傳統(tǒng)預算會計到現(xiàn)代政府會計，反映政府履行職責與政府占用、消耗經(jīng)濟資源的配比關系；二是從公共投入（程序）管理到公共產(chǎn)出（目標）管理，消除公共悲劇；三是從偏重政府財政、財務狀況的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（長期）存量分析并重，防范財政風險。“三個轉(zhuǎn)變”本質(zhì)上是在市場經(jīng)濟體制下財政職能的轉(zhuǎn)變，由主要為政權服務，更多的轉(zhuǎn)向為公共服務，實現(xiàn)公眾利益需求，接受公眾監(jiān)督。相應地，國庫集中支付、部門預算、收支兩條線、政府采購、預算外資金納入預算管理、績效評價等重大改革措施相繼出臺，對財政資金的管理體現(xiàn)了事前預算、事中控制、事后追蹤與監(jiān)督。公共財政體制需要相應的政府會計信息作支撐來保證財政管理公正、透明和財政資金使用的有效性，核算預算部門預算的合理性及效用性，保證政府采購的合理性及考察政府績效。而我國現(xiàn)行政府會計制度已不能適應相應的變化，必須進行改革。（二）國際環(huán)境的變化促使政府會計改革國外的政府會計改革源于20世紀80年代起興盛于西方發(fā)達國家的新公共管理運動（以下簡稱NPM），該運動的核心理念就是以企業(yè)家的精神改造政府，因此，將商業(yè)部門會計應用于公共部門自然成為改革內(nèi)容之一。隨著新公共管理運動的開展，政府會計實踐的焦點轉(zhuǎn)向了效率導向，強調(diào)所有的收入與成本配比，以及整個政府的財務報告。全球經(jīng)濟一體化步伐的加快對不同國家政府會計信息的透明度、政府財務狀況和績效信息提出了更高的要求，要求不同國家提供具有國際可比性的政府會計信息。2010年國際會計師聯(lián)合會（IFAC）呼吁進行權責發(fā)生制會計改革，建立先進的政府會計準則，提高政府財務信息質(zhì)量、透明度和政府財務管理水平，并以此作為促進全球金融穩(wěn)定的措施。IFAC認為，所有國家的納稅人、投資者和公民都有權獲得有關本國政府的精確和完整的財務信息，各國政府應該運用權責發(fā)生制，提供全面的財務狀況和財政業(yè)績的信息，滿足不同信息使用者的信息需求。政府會計作為一個收集和傳達政府財務狀況和運行績效的信息系統(tǒng)，其信息質(zhì)量的高低、信息的完整性直接影響到國家財政決策的正確性、效率性和效益性。政府會計應當全面、及時、可靠地反映政府預算執(zhí)行情況、財務狀況、運行績效等有用的管理信息。我國于2010年發(fā)布了《中國企業(yè)會計準則與國際財務報告準則持續(xù)趨同路線圖》，因此，在國際準則趨同背景下，對我國政府進行改革是大勢所趨。二、我國現(xiàn)行政府會計存在的問題1988年開始實施的《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》和《事業(yè)單位會計制度》，其共同點是把收付實現(xiàn)制作為其主要的核算基礎。即以款項的實際收付為標準來處理經(jīng)濟業(yè)務，確定本期收入和費用，進而計算本期盈虧。隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，面對政府職能的轉(zhuǎn)換、政府收支分類科目的變化、政府監(jiān)督的加強、公共財政體制的改革和政府績效評價制度的建立和不斷完善，現(xiàn)行政府會計存在明顯不足。（一）忽視政府財務報告信息的外部需求者政府財務報告信息的需求者分為內(nèi)部和外部主體，內(nèi)部需求主體主要包括各級人大及常委、政府及各部門、審計機關，外部需求主體主要包括投資者、債權人、其他政府、國際組織、公眾和評級機構。長期以來，我國的政府財務報告信息主要為內(nèi)部需求主體使用，外部需求主體很難獲得，即政府財務報告信息缺乏透明度。（二）財務報告體系不完整，報告內(nèi)容不能滿足要求當前，我國還沒有完全意義上的政府財務報告體系，主要是由于我國還沒有建立政府會計制度，現(xiàn)有的財務報告是以預算會計為基礎而產(chǎn)生的，并不能提供完整的政府財務狀況。由于缺乏對外披露制度，報告內(nèi)容不能滿足要求。主要體現(xiàn)在資產(chǎn)披露不全面和負債披露不全面兩個方面。一是由于實行收付實現(xiàn)制、負債未區(qū)分流動性，致使政府債務披露不全面，內(nèi)部信息需求者希望了解政府負債信息，防范政府風險。而外部信息需求者基于債務信息對投資和取信于政府的程度作出決策。二是在固定資產(chǎn)的計量、國有股權的披露、出讓土地情況的披露及社?；疬\營的披露方面存在嚴重缺陷，不能真實反映資產(chǎn)的狀況。 （三）核算基礎是收付實現(xiàn)制以收付實現(xiàn)制為核算基礎的政府會計，在我國社會主義現(xiàn)代化建設中起到非常重要的作用。但是隨著我國政治、經(jīng)濟體制改革、社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，以收付實現(xiàn)制為核算基礎的政府會計已遠遠不能滿足現(xiàn)實需求。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）國家中已有大多數(shù)國家在政府會計中不同程度地采用了權責發(fā)生制，其優(yōu)點在于權責發(fā)生制真正超越了現(xiàn)金流概念，能夠在全面受托責任基礎上實施預算管理；真正以競爭方法去實現(xiàn)績效目標的最大化；更有效率地進行資源管理；更科學合理地進行長期戰(zhàn)略決策，以增強政府的持續(xù)運營能力。三、對我國政府會計改革的建議（一）循序漸進地引進權責發(fā)生制我國的政府會計改革應結(jié)合我國國情，我國的政治、經(jīng)濟體制改革還有待進一步深化，和發(fā)達國家還存在明顯差距，會計人員的道德水平和執(zhí)業(yè)能力也還參差不齊。政府會計的改革，若不考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和信息需求，顯然有違成本效益原則。我國必須結(jié)合本國的基本國情，逐步地完善我國政府會計制度。因此引入權責發(fā)生制應采用分階段、分行業(yè)、分部門地進行。具體來說，可以首先改革與當前的財政預算管理不適應的內(nèi)容，并制定相應的會計核算規(guī)范、制度，做到對現(xiàn)行預算會計制度進行適當?shù)难a充和完善。在此基礎上，研究制定我國的政府會計體系和政府財務會計報告制度。新制度出臺后，可先在部分地區(qū)和部門試行，待條件成熟后再全面推開。（二）構建適合我國國情的政府會計概念框架政府會計改革的首要任務是構建或完善政府會計概念框架或政府會計基本準則。適合我國特定政治、經(jīng)濟、社會和科技發(fā)展的政府會計概念框架或基本準則是政府會計深化改革的航標。政府會計概念框架可以看作財務會計概念框架在政府會計活動領域的特殊應用，內(nèi)容應包括：政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質(zhì)量特征、政府會計要素及其確認與計量、政府財務報告等內(nèi)容。其中，政府會計目標是該框架的邏輯起點。我國政府會計應具有服務于政治建設的目標，公共治理、管理控制與資源配置的目標、政府績效評價與解除受托責任的目標、決策有用的目標，可以分階段實現(xiàn)；政府會計主體是政府會計理論框架構建的重要前提，結(jié)合國際通行做法，考慮到我國為數(shù)眾多的事業(yè)單位以及國有企業(yè)等的界定問題，從服務于政府會計目標的實現(xiàn)，服務于政府職能的履行和適應我國政治體制、行政體制、公共治理模式及政府組織架構的實際來看，我國政府會計主體應該按照行政隸屬關系配合政治受托責任法加以確定。除了企業(yè)、民間非營利組織、已經(jīng)實行企業(yè)化管理的國有事業(yè)單位之外的所有組織，都在政府會計報告主體范圍內(nèi)，都是政府會計主體的構成部分；會計質(zhì)量信息特征服務于會計目標，將會計信息質(zhì)量按層次性原則，突出可靠性，兼顧相關性、可比性、實質(zhì)重于形式、謹慎性等；在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，我國政府會計報告的會計要素可以采用：資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)或基金、收入、支出、結(jié)余六要素；從我國政府會計所處的環(huán)境、政府會計的水平、政府會計目標及其質(zhì)量要求來看，現(xiàn)階段，我國政府會計的計量屬性的明智選擇應該是歷史成本，隨著政府會計水準的提高和環(huán)境的變化，再逐步引入其他計量屬性；政府財務報告應包括資產(chǎn)負債表、運營業(yè)績表、行政成本表、現(xiàn)金流量表以及預算收支表及其附注。（三）提高政府會計人員素質(zhì)政府會計改革需要高素質(zhì)的政府會計人員，主要是三個層次人員：第一層次是制定政策制度的人員，主要在財政部門；第二層次是推行政策制度的人員，主要在政府主管部門；第三層次是具體操作的人員，主要在預算單位。三個層次中，第一層次最為重要。因為它既是制定高質(zhì)量會計準則和會計制度的關鍵，又是培訓第二、三層次的基礎力量。我國應制定一套中長期培訓計劃，分批、分階段對現(xiàn)有政府會計人員進行再教育和培訓；或者提供優(yōu)厚待遇，吸引熟悉權責發(fā)生制會計系統(tǒng)的企業(yè)會計人員或注冊會計師進入政府會計領域。