權(quán)力清單制度是以“清權(quán)、 確權(quán)、 配權(quán)、 曬權(quán)和制權(quán)” 為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。根本在于深化行政審批制度改革、繼續(xù)簡政放權(quán)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。 深化行政審批制度改革、繼續(xù)簡政放權(quán)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，是新一屆中央政府開局要辦的“第一件大事”，同時(shí)也是全面深化改革、全面依法治國的重要抓手。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”；黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)”。前者突出改革方向，后者突出實(shí)現(xiàn)路徑。也就是說，要以權(quán)力清單制度為核心來推進(jìn)行政審批制度改革。 推行政府權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力公開運(yùn)行流程，是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，也是切實(shí)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的前提和基礎(chǔ)。在我國，政府特別是地方政府權(quán)力涉及社會(huì)生活的方方面面，其清單和邊界不僅社會(huì)公眾一頭霧水，有的甚至連行政機(jī)關(guān)自己也時(shí)常模糊不清。此次中央專門發(fā)布指導(dǎo)意見，為各級(jí)地方政府及其部門規(guī)定了公布權(quán)力清單的路線圖和時(shí)間表，意義重大、影響深遠(yuǎn)?？梢韵嘈牛诓痪玫膶?，地方各級(jí)政府及其工作部門都將會(huì)陸續(xù)公布量身打造的權(quán)力清單，權(quán)力的內(nèi)容和行使主體將會(huì)一目了然。相比較權(quán)力清單的公布，接下來更重要、公眾更關(guān)心的是，權(quán)力清單到底有什么用?在規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)力方面到底發(fā)揮什么樣的功能?在建設(shè)法治政府的背景下，權(quán)力清單的價(jià)值和功能一方面值得期待，另一方面，在法治思維和法治理念下，也不可不切實(shí)際、要求權(quán)力清單承載超出本身性質(zhì)的功能。從理論和實(shí)踐來看，準(zhǔn)確定位未來地方政府及其部門權(quán)力清單的功能，主要在于以下幾個(gè)方面:一是權(quán)力清單的性質(zhì)是權(quán)力的公示，而不是權(quán)力的確認(rèn)。公布權(quán)力清單的初衷是解決社會(huì)公眾不清楚政府有哪些權(quán)力的問題，著力點(diǎn)在于政務(wù)公開，是行政權(quán)力公開、透明運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。通過權(quán)力清單對(duì)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的種類、數(shù)量、適用條件和法律依據(jù)的統(tǒng)計(jì)和公示，本身不是對(duì)政府權(quán)力的合法確認(rèn)，即便是納入權(quán)力清單的權(quán)力，如果源于層級(jí)較低的法律規(guī)范，不排除經(jīng)法定程序?qū)彶楸徽J(rèn)定為違法的可能。因此，權(quán)力清單的核心功能，是向社會(huì)公眾傳遞政府到底管什么的信號(hào)，便于公民確定履行職責(zé)的主體，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。而且，在行政管理體制改革的背景下，公示權(quán)力清單也可以為社會(huì)提供討論權(quán)力資源的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，為“哪些權(quán)力該取消、哪些權(quán)力該下放、哪些權(quán)力該轉(zhuǎn)移”的公共討論和決策，凝聚社會(huì)的共識(shí)，為政府轉(zhuǎn)型和改革提供動(dòng)力支持。二是權(quán)力清單的價(jià)值是權(quán)力的梳理，不是權(quán)力的賦予，不能作為確定政府權(quán)力職責(zé)的授權(quán)依據(jù)?，F(xiàn)代法治社會(huì)，對(duì)政府權(quán)力而言，奉行的原則是法無授權(quán)不可為。這就意味著，政府權(quán)力必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，必須遵循法定的主體、權(quán)限、條件和程序行使、履行職責(zé)。權(quán)力清單記載行政機(jī)關(guān)有哪些權(quán)力以及這些權(quán)力的行使主體、權(quán)限、程序，不可混淆的是，這些權(quán)力由清單記載和羅列，卻不是清單所授予的，支撐清單的是這些權(quán)力背后的法律、法規(guī)和規(guī)章。這也是指導(dǎo)意見特別強(qiáng)調(diào)依法律法規(guī)審核確認(rèn)的意義所在。因此，在行政執(zhí)法和司法審判中，確定政府權(quán)力有無、大小及運(yùn)行機(jī)制等，不能只看權(quán)力清單，而必須透過清單看到背后的法律法規(guī)和規(guī)章，這是權(quán)力法定的內(nèi)在要求。三是權(quán)力清單的規(guī)制對(duì)象是權(quán)力行政，不宜作為政府提供服務(wù)行政的限制。深化政府管理體制改革的重要內(nèi)容，既包括對(duì)行政權(quán)力的規(guī)制和監(jiān)督，也包括轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式。特別是在從過去傳統(tǒng)管制型政府向現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，行政職能的履行日益多元化、多主體化、多方式化。政府行使對(duì)相對(duì)人不利的權(quán)力行為，必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)，不得在法外行政。但服務(wù)型政府又提倡和鼓勵(lì)政府推行行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政和解等非權(quán)力強(qiáng)制行為方式，而后者由于自身性質(zhì)及其他客觀原因的制約不太可能被列入權(quán)力清單，且現(xiàn)行法律也不可能為這些新型的行政行為方式提供足夠的法律支撐。因此，權(quán)力清單的目的主要在于規(guī)制權(quán)力強(qiáng)制行為，不能成為政府拒絕提供多元化服務(wù)，或者排除柔性行政方式的理由和借口。由此可見，將來權(quán)力清單的梳理和公布，具有自身的限度，只是法治政府建設(shè)的第一步，為規(guī)制和調(diào)整政府權(quán)力，改進(jìn)政府行為方式，提供了從源頭治理的基礎(chǔ)。如何將清單上的權(quán)力切實(shí)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，才是下一步深化改革的難點(diǎn)和關(guān)鍵。