———河南寧陵縣建立土地協(xié)管員制度的調(diào)查報告

2007年以來，河南寧陵縣的耕地保護工作出現(xiàn)了喜人的變化。1～10月，全縣土地信訪量由上年的97件降為58件，土地違法案件由上年的596件降為298件，分別減少了4成和5成，并杜絕了赴省進京越級上訪。全縣80萬畝耕地得到有效保護。

日前，記者一行走進這片充滿活力的土地，探究取得這一成績的原因時，縣委書記賈宏宇充滿感情地說:“土地協(xié)管員功不可沒?！?/p>

協(xié)助國土所管好用好土地

2005年年底，寧陵縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所體制改革全部到位，國土資源局和各基層所都是新班子、新人員、新任務，大家干事創(chuàng)業(yè)的積極性空前高漲。但是，在工作中卻遇到一個問題，就是土地違法案件頻發(fā)，土地信訪量居高不下，國土資源管理人員防不勝防，總是處于被動局面。正如同志們描述的那樣:一會兒這個村毀田賣土，一會兒那個村在可耕地上建房;群眾在農(nóng)田植樹還沒處理好，又有人越級上訪了……面對耕地保護的嚴峻形勢，局黨組不得不坐下來召開專題會議，集思廣益，共謀良策。股所長們抱怨“監(jiān)管難”、“執(zhí)法難”，工作不好做。歸納起來主要有三種情況:一是土地違法點多面廣，國土資源管理人員顧此失彼，等到發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成事實，造成損失。有位國土資源所所長說:“俺沒有千里眼、順風耳，一個所總共四五個人，管幾十個行政村，百把個自然村，好幾萬人，每天不停地跑還是招呼不過來?！倍腔鶎痈刹颗浜喜环e極，有的認為事不關(guān)己，高高掛起，想躲就躲，能推就推，個別人甚至站在一旁“看熱鬧”。三是國土資源管理人員不能天天住在農(nóng)村，時時守著耕地，這就給違法人員提供了鉆空子的時間和地點。他們跟國土資源管理人員玩貓膩、打游擊，你白天巡查，他就在夜間違法，你在村東搞宣傳，他到村西去起土。為了改變這種局面，同志們也動了腦筋，有的提出找當?shù)馗刹孔鳌皟?nèi)線”，為耕地當“保鏢”，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。還有人認為，國土資源管理部門不能孤軍作戰(zhàn)，保護耕地為民生之本，是農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益，應當放手發(fā)動群眾，調(diào)動方方面面的力量，使廣大農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與會人員越討論思路越清晰，意見越統(tǒng)一。最后共同認識到，要制止土地違法，切實保護耕地安全，單憑國土管理部門還遠遠不夠，必須在每個行政村物色一名得力干部，協(xié)助國土所管好用好土地，此人最好由農(nóng)村黨支部書記兼任，因為他們在廣大群眾中威信最高，說話有人聽，做事有人幫，具有影響力、號召力和凝聚力，能擔當起保護耕地紅線的重任。

達成共識以后，寧陵縣國土資源局當做一件大事，專門向商丘市國土資源局和縣委縣政府作了詳細匯報，得到他們的重視和支持。縣政府專門以寧政辦〔2006〕2號文件發(fā)文，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從現(xiàn)任村支部書記或村委會主任中，采取群眾推薦、領(lǐng)導把關(guān)、國土資源局審核批準并頒發(fā)聘任證書的方式，為每個行政村選配1～2名土地協(xié)管員，負責宣傳土地法規(guī)政策，協(xié)助國土資源所做好耕地保護和土地糾紛調(diào)解等項工作。2006年2月，他們正式聘任的498名土地協(xié)管員便在全縣366個行政村走馬上任了。后來，外單位紛紛前來學習取經(jīng)，當時有人提出:“你們是怎樣想出要配土地協(xié)管員的?”“土地協(xié)管員不是憑空想出來的，是國土資源管理工作發(fā)展到一定歷史階段的時代產(chǎn)物，有其客觀的必然性，我們不過順應了形勢發(fā)展的要求。因為他們的職責設定是協(xié)助國土資源所管理土地，所以叫土地協(xié)管員，簡稱‘協(xié)管員’。”縣國土資源局黨組書記、局長馮業(yè)茂的回答，使在場的參觀者頻頻點頭，并報以熱烈的掌聲。

管理制度日臻完善

土地協(xié)管員在寧陵縣798平方千米的土地上，像一株剛出土的幼苗，雖然茁壯，發(fā)育勢頭良好，但還需要陽光、水分、肥料等生長要素，必須精心呵護與管理。縣領(lǐng)導一再叮囑國土部門:“土地協(xié)管員是新生事物，一定要加倍愛護，注重培養(yǎng)，規(guī)范管理，大膽試驗，只準成功，不能失敗，把國土事業(yè)不斷推向前進?！?/p>

土地協(xié)管員上任后，確實熱情高、干勁大，成了國土人員的得力助手，但不久便暴露出三個明顯問題。一是個別人責任心不強，怕得罪人，遇事不開口，繞著矛盾走，多種花，少栽刺，想當“老好人”。二是國土資源知識貧乏，法制觀念淡薄，說不到理上，講不到法上，甚至違反法律規(guī)定。他們看見農(nóng)民在可耕地里栽樹就趕快去制止，人家說現(xiàn)在糧食吃不完，種樹又賺錢，為啥不能種樹?結(jié)果被問得張口結(jié)舌。還有的處理宅基地糾紛時，只讓雙方息訟止爭，究竟怎樣解決卻拿不出道道。三是程序意識不強。有的只知道農(nóng)村土地歸集體所有，并因此產(chǎn)生了“想咋著就咋著”的錯誤認識，不經(jīng)過層層報批，也不履行手續(xù)，隨意安排宅基地，甚至把可耕地租賃給機關(guān)單位或企業(yè)使用，改變農(nóng)地用途管制。為了使這支隊伍盡快融入國土資源管理工作中去，真正發(fā)揮其應有的作用，該縣根據(jù)目前的形勢和任務，結(jié)合“協(xié)管員”的具體情況，研究制定了《關(guān)于加強土地協(xié)管員管理的實施方案》，建立“教育培訓工程”，堅持“三項制度”，實施“約束激勵機制”，使土地協(xié)管員工作逐步走上科學化、規(guī)范化的正確軌道。

“教育培訓工程”就是組建縣、局、所三級學習網(wǎng)絡，全面提高“協(xié)管員”的政治業(yè)務素質(zhì)，著力增強他們的責任意識、法律意識和程序意識?？h委把國土資源知識培訓納入基層干部教育培訓整體規(guī)劃，作為各級黨校重點教育內(nèi)容，廣播電視臺長年開辟專題欄目，做到“報紙有文章、電視有圖像、廣播有聲音”，使土地法規(guī)宣傳進社區(qū)、進車間、進課堂，并定期舉辦培訓班。國土資源局為每個“協(xié)管員”訂一份《資源導刊》雜志，發(fā)送《寧陵縣土地協(xié)管員工作手冊》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部國土資源知識讀本》各一冊，堅持每月集中學習一次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所每兩周組織“協(xié)管員”開展一次業(yè)務研究，解決工作中遇到的實際問題。該縣堅持把《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《宅基地管理使用辦法》作為必修課程，通過專家講座、業(yè)務輔導、案例分析、實地參觀等方式，使“協(xié)管員”入腦入心，不僅增強了責任感和依法管地的自覺性，還提高了實際工作能力。柳河鎮(zhèn)李樓行政村“協(xié)管員”曹思修深有體會地說:“想起來真慚愧，以前，自己雖然是支部書記，連處理土地糾紛有哪些責任和義務都不知道，更不懂得講程序，搞報批，碰到啥事也不想問，現(xiàn)在算清亮完了，來后，誰再違法用地，甭想過我這一關(guān)!”

所謂“三項制度”:一是對“協(xié)管員”實行聘任制，不搞終身制。聘期一般為三年，稱職者可連續(xù)聘用，不稱職的隨時按程序予以解聘。二是例會制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所每月召開一次會議，聽取“協(xié)管員”工作匯報，交流信息，傳達上級文件，以互相促進，并將“協(xié)管員”工作表現(xiàn)和思想動態(tài)及時上報國土資源局。三是領(lǐng)導督辦制度?？h委、人大、政府、政協(xié)四大班子每月召開一次專題會議，認真研究解決土地協(xié)管員中出現(xiàn)的問題。國土資源局班子人員還明確分工，一人分包兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，深入村組協(xié)助解決有關(guān)問題。

“約束激勵機制”就是，首先明確“協(xié)管員”由局聘所管的領(lǐng)導體制，要求每個人寫出相應的責任承諾書，以便考核和監(jiān)督執(zhí)行。建立“協(xié)管員”工作臺賬和業(yè)績檔案，堅持半年初評，年終總評，每年組織一次先進事跡報告會?？h委、縣政府撥出專款，對成績突出的予以重獎。2006年7月，經(jīng)認真評選，對全縣30名優(yōu)秀“協(xié)管員”通報表揚，每人頒發(fā)獎金500元。去年4月又在縣城隆重召開會議，讓80名先進工作者披紅戴花，手拿裝有400元獎金的紅包，在縣城大街上展示風采。今年4月中旬擬表彰100名優(yōu)秀土地協(xié)管員。

“協(xié)管員”融入沃土之中

寧陵縣366個行政村，村村都有大喇叭，那是“協(xié)管員”宣傳國土資源國情國策國法的最好工具，他們的聲音天天不斷;寧陵縣共有80萬畝耕地，每塊沃土上都有“協(xié)管員”的足跡，他們是耕地的保護者;寧陵縣總?cè)丝?8萬，人人都是“協(xié)管員”的服務對象，凡是與土地有關(guān)的問題都少不了“協(xié)管員”的份，他們跟土地同呼吸、共命運。按照群眾的話說:“他們?nèi)谌胛滞晾锩嫒チ?，跟土地密不可分?！?/p>

———農(nóng)村基層干部依法管地意識明顯增強。由于村支部書記和村委會主任都是土地協(xié)管員，無形中就把耕地保護變成了農(nóng)村基層干部的一項長期重要工作，使國土資源管理有堅實的群眾基礎，出現(xiàn)了根基牢固、活力大增的喜人局面。

———國土資源管理部門有了千里眼和順風耳。土地協(xié)管員都是當?shù)馗刹?，天天跟土地打交道，與群眾朝夕相處，實施零距離監(jiān)管，一有風吹草動馬上就知道，問題發(fā)現(xiàn)快，信息傳遞及時，使國土資源管理工作由被動變主動，事半功倍。局領(lǐng)導高興地說:“過去是閉目塞聽，常常打被動仗;現(xiàn)在，不僅‘協(xié)管員’及時反映情況，群眾還積極舉報，工作可順勁了!”

———許多問題和矛盾化解在基層。調(diào)查統(tǒng)計數(shù)字顯示，過去土地糾紛和土地違法案件，分別占寧陵縣信訪和各種案件總數(shù)的80%和45%，嚴重影響著社會的穩(wěn)定與和諧。實行土地協(xié)管員制度后，由于這些人在村中德高望重，說話靈，辦事得力，通過調(diào)解先后就地解決土地糾紛358件，制止土地違法案件273起，避免了上訪或越級上訪，減少了經(jīng)濟損失和不安定因素。邏崗鎮(zhèn)和樓行政村黨支部書記、土地協(xié)管員李秀旺，不但成功化解許多轄區(qū)內(nèi)土地糾紛，還到鄰縣調(diào)處相關(guān)問題。該村王永憲、翟紅業(yè)與睢縣許莊孫萬東地挨地，因計算方式有誤差半畝，爭執(zhí)五六年，械斗兩次。他帶著土地法規(guī)政策只身前往，跟對方村領(lǐng)導密切配合，通過查閱土地承包合同，丈量耕地面積，反復做思想疏導工作，用真情打動雙方人員，最后化干戈為玉帛，達到了和睦相處。石橋鄉(xiāng)國土資源所所長張林說:“前年我剛一上任，辦公室門口蹲著幾個上訪人員，該鄉(xiāng)全年共發(fā)生土地糾紛65起，位居全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之首。實行土地協(xié)管員工作機制后，由于工作重心前移，2006年成功化解包括10起積案在內(nèi)的全部信訪案件26起，受到縣委、縣政府的表揚。”

———耕地安全得到有效保護。在寧陵縣798平方千米土地上和1052個自然村的各個角落，“協(xié)管員”像守衛(wèi)邊防的戰(zhàn)士那樣辛勤地工作著，默默地奉獻著，發(fā)現(xiàn)土地糾紛就調(diào)解，遇到土地違法案件就制止，不僅使基本農(nóng)田長期保持穩(wěn)定，還努力做好土地復耕工作。程樓鄉(xiāng)溝廂西村北地原有30畝良田，是有名的“金不換”好地。從2003年開始，就有人不斷在承包地里栽樹，引發(fā)許多矛盾，結(jié)果16戶承包者都在那里種上了樹，改變了農(nóng)地用途。該村黨支部書記、土地協(xié)管員陳玉欽看在眼里、疼在心上。他就召開專門會議，針對不同情況，逐人逐戶做工作，動之以情，曉之以理，經(jīng)過長達8個月的艱苦努力，硬是將2000多棵楊樹全部清除，使這些耕地恢復了原貌，煥發(fā)了生機。

———“協(xié)管員”成為新農(nóng)村建設的帶頭人。由于“協(xié)管員”都是由農(nóng)村主要干部兼任，建設新農(nóng)村是黨的一項中心任務，“空心村”治理和土地整理又是新農(nóng)村建設的主要內(nèi)容，所以，土地協(xié)管員很自然地就成了新農(nóng)村建設的組織者和領(lǐng)導者。特別是那些“空心村”整理的先進典型，如胡舉、李七莊、孫遷、袁莊等，村支部書記兼任土地協(xié)管員后工作更加主動，業(yè)務更加嫻熟。劉樓鄉(xiāng)胡舉行政村“協(xié)管員”金永良，一直致力于新農(nóng)村建設，他帶領(lǐng)群眾將三個自然村合并成一個村，節(jié)省土地400畝。他們開街道、蓋排房、建學校、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，成為商丘市新農(nóng)村建設的樣板。柳河鎮(zhèn)袁莊行政村“協(xié)管員”楊振學，在寧陵縣國土資源局支持幫助下，把土地開發(fā)整理項目與“空心村”治理密切結(jié)合，鋪設了四縱三橫的柏油道路，整理空閑地310畝，填坑造地120畝，發(fā)展無公害蔬菜大棚百余座，不久前商丘市政府在那里召開大型現(xiàn)場會議，大力推廣他們的經(jīng)驗。

———促使國土資源管理工作邁入先進行列。村支部書記和村委會主任兼任土地協(xié)管員，實質(zhì)上是基層黨組織、村民自治組織與國土資源管理工作的有機結(jié)合，發(fā)揮著聚集效應。同時，這個縣還從縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)四大班子退居二線的處級干部中，聘請一批土地執(zhí)法監(jiān)督員，形成了“縣、鄉(xiāng)、村和縣土地執(zhí)法監(jiān)督員”四位一體的“3+1”執(zhí)法模式，保證土地法律法規(guī)的貫徹落實，并建立耕地保護體系，設立耕地保護專用基金，制定耕地保護責任目標考核計分辦法，促進整個國土資源管理工作出現(xiàn)了欣欣向榮的新景象。地籍、信訪、土地利用、磚瓦窯場治理等在商丘市名列前茅;國土資源所規(guī)范化建設遙遙領(lǐng)先，在該市第一批達標;耕保工作做到了“基本農(nóng)田標準化、基礎工作規(guī)范化、保護責任社會化、監(jiān)督管理信息化”;新聞宣傳報道去年在河南省國土資源系統(tǒng)名列前茅。

(原載2007年11月21日《中國國土資源報》，與袁可林合作，本人為第二撰稿人)