密云縣地處北京市東北部燕山山脈腳下，總面積平方公里。 密云歷史悠久，古人曾譽為“燕國天府”。秦代設(shè)漁陽郡；隋為檀州；明永樂元年改北平府為順天府，密云縣隸之；雍正六年改密云縣直屬順天府北路廳；民國初廢順天府，改稱京兆，密云縣屬京兆；1928年廢京兆，改隸河北??；1958年9月28日歸北京市所轄。密云縣即是全國農(nóng)業(yè)生態(tài)試點縣，又是全國綠化先進縣。 密云縣旅游環(huán)境得天獨厚，旅游資源豐富，項目眾多。密云水庫宛若一塊碧玉鑲嵌在燕山群峰環(huán)抱之中，水面面積188平方公里，蓄水量億立方米，約占全縣面積的十分之一，如此遼闊的水面在華北地區(qū)首屈一指。目前，密云縣森林覆蓋率達57%，可稱是凈水、凈氣、凈土的綠色公園。 全縣具有開發(fā)價值的旅游 資源達100多處，已開發(fā)、開放景區(qū)25處，有的在華北地區(qū)甚至全國都享有盛譽。如云蒙山怪石林立，植被茂密，瀑布眾多，被譽為“北國黃山”；云岫谷景區(qū)冰川巨礫、水秀石紅，是華北地區(qū)唯一的國家狩獵場，并且享譽京城；司馬臺長城以其“驚、險、奇”和獨特造型被長城專家羅哲文教授稱為“中國長城之最”；黑龍?zhí)渡椒迓柫?，瀑布高懸，循溪探勝，潭石嵌澗；清涼谷景區(qū)四季山泉噴涌，其中“千尺珍珠瀑”使人贊嘆不已。 游山玩水之后，不防吃吃農(nóng)家飯，住住民俗村，或是享受一下云湖渡假村三星級的待遇，漁陽商務(wù)會館、檀州賓館二星級的飯菜。北大教授稱贊密云為“北京山水大觀，首都郊野公園”。 縣內(nèi)聚住著漢、滿、回、蒙古、朝鮮、壯、布依、彝8個民族，人口43萬，其中農(nóng)業(yè)人口萬。 北京市密云縣府際關(guān)系調(diào)查報告 隨著經(jīng)濟市場化和全球化的發(fā)展，府際關(guān)系問題已經(jīng)成為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展需要規(guī)范的重大問題之一。如何合理地整合和規(guī)范府際關(guān)系，充分調(diào)動各級地方政府的工作積極性，引導各級地方政府有效而高質(zhì)量地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，已經(jīng)成為現(xiàn)實中亟待解決的重要問題。2002年7月，“北京市地方政府的府際關(guān)系研究”課題組對密云縣的府際關(guān)系狀況進行了實地調(diào)查。課題組分為兩個調(diào)查組，分別就以縣政府和鄉(xiāng)政府為中心的府際關(guān)系召開座談會，收集了大量第一手資料，現(xiàn)將有關(guān)情況簡要報告如下： 一、以縣政府為中心的府際關(guān)系 縣政府是地方政府管理的重要環(huán)節(jié)，我國法律法規(guī)賦予縣政府的職權(quán)十分寬泛，它幾乎涉及到政治、經(jīng)濟和社會管理的所有領(lǐng)域。與此相對應，縣政府的機構(gòu)設(shè)置也比較完善?；谡n題設(shè)計和便于安排的考慮，我們分別與密云縣縣長助理兼財政局局長、環(huán)保局局長、規(guī)劃局局長、勞動與社會保障局局長、文化委員會主任進行了座談。 1、財政管理情況及存在的問題 縣財政與市財政的關(guān)系，基本上體現(xiàn)了一級政府管轄一級財政?？h、市財政體制在分稅制下劃分得很清楚，各種稅種的歸屬明確，稅收收入比例和責任明確。如增值稅的劃分是：75%歸國稅，25%歸地稅。地稅的25%，市財政和縣財政各得一半。個人所得稅從今年開始，實行中央與地方共享。分稅制后，市財政把稅收收入按基本需求劃分，縣財政不能滿足需求的，市財政給適當補貼。市財政給予縣財政的款項除補貼外，還有專項撥款，?？顚Ｓ?。 密云這幾年發(fā)展很快，縣城的市政面貌發(fā)生巨大變化。城市的城建資金一部分是通過拍賣舊的基礎(chǔ)設(shè)施（即拍賣經(jīng)營權(quán)）籌集的，還有一部分是利用外商的直接投資。 現(xiàn)在的問題是，縣鄉(xiāng)財政沒有劃分清楚，縣財政包辦了鄉(xiāng)財政的困難?？h財政的包辦不是最低限度的承擔，而是完全承擔了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟責任。由于沒有劃清楚縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性很大。在實際中，縣財政需要把部分收入劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職能但自身解決不了的資金，都由縣財政兜著。如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己搞了基金會，實際上是個金融機構(gòu)，老百姓的錢被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借去辦企業(yè)、學校，出現(xiàn)資金問題應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己消化，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化不了，老百姓借去的錢沒法還就鬧事，最后縣財政不得不背起這個債務(wù)。 縣政府不是最低一級政府，但是卻承擔了最低一級政府的職責。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資本來應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了，現(xiàn)在也都改為由縣財政解決。不僅教師工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公安、司法也由縣財政負擔。2002年初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)不出工資，也要由縣財政解決，縣財政墊付了5000多萬元。 現(xiàn)在的縣財政，教育是最大的一塊。全縣中小學教師9000多人，占吃財政飯人員的一半，工資支出占全縣財政的30%。此外，密云是革命老區(qū)，撫恤、救濟人員18000多人，他們都享受縣財政保障補助。 就鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況看，縣財政局認為，現(xiàn)在的財政體制安排是“鞭打快牛”。哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入多，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任就更大，就必須自己解決問題。哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了自己的財政問題，縣財政就包辦。 就縣鄉(xiāng)關(guān)系看，縣政府職能部門存在著權(quán)責不一致問題。人事權(quán)和財政權(quán)不統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師、公安民警、司法人員等編制權(quán)在人事部門，只要是人事增加了編制，縣財政就得撥款?？傊h政府職能部門的制度安排是，管人的不管錢，管錢的不管人。 2、環(huán)保管理情況及存在的問題 密云縣是北京市城市供水的水源地——密云水庫所在地，保護北京水源、做好環(huán)保工作是密云縣政府工作的重要內(nèi)容。環(huán)保部門是執(zhí)法行政部門。根據(jù)組織法規(guī)定，市環(huán)保局與縣環(huán)保局的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系。密云縣環(huán)保局局長介紹說，事實上，市縣環(huán)保部門之間的關(guān)系就是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，所謂的“指導”是強制性的指導。 1995年以前，縣環(huán)保局的人、財、物都歸市里管。1995年以后，人、財、物都改為縣里管，但縣環(huán)保局局長任免需要經(jīng)市環(huán)保局同意。在實際工作中，縣政府與市環(huán)保局經(jīng)常發(fā)生矛盾。比如，縣政府決定上馬一個項目，但市環(huán)保局認為破壞環(huán)境，要求縣環(huán)保局執(zhí)法干預，這時縣環(huán)保局就可能處在市縣矛盾沖突中間。 密云縣管轄面積在北京各區(qū)縣中最大，北京市飲用水的70%取自密云水庫。市環(huán)保局經(jīng)常布置工作，要求加大環(huán)保執(zhí)法力度，但卻不解決經(jīng)費問題?？h委、縣政府管人頭、管經(jīng)費，但又不大管業(yè)務(wù)。在環(huán)保工作重要性日益突出的情況下，縣里不增加人員編制，并且要節(jié)約經(jīng)費開支，就形成了業(yè)務(wù)、職責與人員、經(jīng)費的脫節(jié)局面。 根據(jù)國家法規(guī)的規(guī)定，環(huán)保部門擁有一票否決權(quán)。新的項目上馬，必須要有環(huán)保部門的批準手續(xù)。環(huán)保部門不批準，規(guī)劃部門不許規(guī)劃，土地使用不許辦手續(xù)，工商執(zhí)照不給發(fā)放，建委不批準開工許可，銀行不許貸款，計委不許立項。 縣環(huán)保局局長介紹說：當前的情況是，縣環(huán)保局有兩個“婆婆”，真正的“婆婆”是縣政府。有時候，市里下達的任務(wù)，并不一定是縣里想辦的事。特別是在市政府強制要辦，而縣政府并不想辦的情況下，縣環(huán)保局就要在兩個“婆婆”之間進行周旋。比如，縣政府的招商引資項目，需要縣環(huán)保局出示合格證明，縣政府有求于環(huán)保部門，但縣政府又是縣環(huán)保部門的領(lǐng)導，你說那么辦？ 關(guān)于縣環(huán)保部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，目前，縣環(huán)保局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個兼職環(huán)保員，一年給1000元的補助經(jīng)費，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保員沒有執(zhí)法權(quán)限，不是正規(guī)的執(zhí)法機構(gòu)，其主要職責是傳送信息。從近期情況看，在基層政府管理過程中，許多人都認為，環(huán)保工作不可避免要與經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生矛盾。在發(fā)展經(jīng)濟與環(huán)境保護發(fā)生矛盾時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絕大多數(shù)是優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟發(fā)展。在密云縣境內(nèi)，礦產(chǎn)資源比較豐富，曾經(jīng)一度出現(xiàn)許多小型選礦廠、沙石廠等企業(yè)。 由于密云縣委縣政府確定“環(huán)保立縣”的指導思想，密云的環(huán)保工作雖然面臨很大壓力，但工作還是取得良好成效。目前，密云縣的森林保護、空氣質(zhì)量都是北京市最好的。 3、關(guān)于密云水庫的管理問題 在府際關(guān)系問題上，密云縣存在著一個特殊問題，就是密云水庫的管理問題。密云水庫的土地是老百姓的，而水庫是國家的。政府當初修水庫時，沒有在水庫周邊征地。為了涵養(yǎng)水源，林業(yè)部門在水庫周邊種植了許多樹木?，F(xiàn)在的問題是，老百姓擁有山地，但卻不擁有山上的樹木，老百姓不能砍伐樹木，不能在自己的土地上經(jīng)營，這是一個嚴重的問題。這也造成了管理和執(zhí)法上的困惑。有時執(zhí)法會與老百姓利益發(fā)生沖突，但上級部門的強制安排，縣政府有關(guān)部門尤其是環(huán)保部門又不得不執(zhí)法。 根據(jù)西方發(fā)達國家的管理經(jīng)驗，水庫地區(qū)由國家全部購買土地，實行流域管理，在流域內(nèi)實行嚴格的環(huán)境保護；或者是國家與地方政府（企業(yè)、社區(qū)）達成協(xié)議，實行市場化管理，嚴格環(huán)境保護?？傊ㄟ^嚴格界定產(chǎn)權(quán)所有和利益歸屬，解決了互相扯皮、互相爭奪利益的問題。但在密云，水庫管理是條塊分割的，條條獲得好處，塊塊分擔成本。水庫的收益者是北京市民，但水源保護義務(wù)是密云的老百姓，密云老百姓履行了大量義務(wù)（如種地不能用高殘農(nóng)藥），但卻沒有帶來任何收益。 現(xiàn)在行政管理工作十分強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，問題是首先要搞清楚哪些職能要換變，哪些職能不轉(zhuǎn)變。如果中央政府都搞不清楚哪些職能應該轉(zhuǎn)變、哪些職能不轉(zhuǎn)變，如果上級政府的政策存在互相沖突的地方，那么地方政府尤其是具體執(zhí)法部門就十分為難。 4、文化管理情況及存在的問題 密云縣文化委員會是2001年機構(gòu)改革產(chǎn)物，是在合并若干個機構(gòu)的基礎(chǔ)上成立的。目前，縣文化委員會的上級對應機構(gòu)有五個，分別是北京市文化局、新聞局、版權(quán)局、文物局、廣電局。其中與市文化局的關(guān)系是直接對應的政府機關(guān)，與其他機關(guān)的關(guān)系屬于派出機關(guān)的范疇。文化委員會的下屬事業(yè)單位有圖書館、文化館、劇院等?？h文化委員會與市有關(guān)業(yè)務(wù)部門的關(guān)系是指導關(guān)系，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化服務(wù)中心（過去叫文化站）的關(guān)系也是指導關(guān)系。 目前，縣文化委員會目前的編制是12個人，具體負責實施18個法規(guī)條例。文化委員會的人員數(shù)量由縣人事部門統(tǒng)一編制，經(jīng)費完全依靠縣財政。五個上級管理部門不解決經(jīng)費，但經(jīng)常下達任務(wù)?？h里的文物修復等問題，縣里只能爭取市級與國家級文物的修繕費用，修復立項、修復原則等都要由市里決定。 密云縣文化委員會有關(guān)同志認為，當前在文化管理行政體制上，還沒有理順管理體制。文化市場自1995年以后迅速發(fā)展，工作量越來越大，而執(zhí)法人員的編制受到限制。1995年，密云縣的印刷廠有16家，2002年已經(jīng)發(fā)展到72家。網(wǎng)吧的發(fā)展也十分迅速。過去，網(wǎng)吧由信息產(chǎn)業(yè)部門管理，北京市藍極速網(wǎng)吧出事以后，改由文化部門執(zhí)法管理?，F(xiàn)在，印刷、文藝活動、群眾文化、娛樂活動、文物保護和管理、版權(quán)、掃黃打黑、網(wǎng)吧經(jīng)營等，都由文化部門管理。文化行政的執(zhí)法量越來越大，但文化部門的人手受縣人事部門控制，人力不夠，有關(guān)管理關(guān)系也沒有完全理順。 文化產(chǎn)品有一部分應當由黨和政府提供（如意識形態(tài)產(chǎn)品），但更多的是由民間提供的。民間提供的文化產(chǎn)品良莠不齊，政府管理部門需要對此加以規(guī)范。文化市場的嚴格管理規(guī)定和高額利潤回報，導致經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)的人往往有一定的社會背景，它在一定程度上增加了文化執(zhí)法的難度。就密云縣文化管理的實際情況看，文化委員會統(tǒng)管的五大系統(tǒng)應該加大整合力度，形成統(tǒng)一的“大文化”概念。五個系統(tǒng)的執(zhí)法人員要逐步形成統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍。 5、規(guī)劃管理情況及存在的問題 密云縣規(guī)劃局負責全縣的規(guī)劃管理工作。規(guī)劃局編制27人，但實際人員43人。北京市規(guī)劃委員會對密云縣規(guī)劃局實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導。縣規(guī)劃局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦有一個聯(lián)絡(luò)員。縣規(guī)劃局的人、財、物權(quán)都在縣政府。 密云縣的城市建設(shè)這幾年發(fā)展很快，規(guī)劃局的任務(wù)很重，在其中發(fā)揮了巨大作用。目前，密云縣的占地問題、地圖問題、土地審批問題都涉及到規(guī)劃辦，當然土地問題主要由土地局決定，因此經(jīng)常需要協(xié)調(diào)。北京市的地名管理在市規(guī)劃委員會，而全國其他地方一般都在民政局。城市建設(shè)越快，規(guī)劃部門的任務(wù)越大。從規(guī)劃管理工作的具體情況看，北京市政府的規(guī)劃管理主要在市文化委員會和區(qū)縣規(guī)劃局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有這方面的權(quán)力。 據(jù)縣規(guī)劃局有關(guān)同志介紹，現(xiàn)在，規(guī)劃部門遇到的主要問題是，市規(guī)劃委員會賦予縣規(guī)劃部門的權(quán)力很小，許多問題都需要報市業(yè)務(wù)主管部門審批，導致工作效率很低。此外，規(guī)劃部門與縣政府其他業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)工作也很復雜，進一步降低了工作效率。比如，規(guī)劃部門的審批立項，首先要獲得環(huán)保部門的批準才能進入程序。規(guī)劃部門與環(huán)保部門、土地管理部門等其他職能部門的協(xié)調(diào)配合，本來是十分必要的好事情，但由于管理流程設(shè)計不很合理，導致時間拖延成為經(jīng)?，F(xiàn)象，一個項目的審批經(jīng)常需要半年以上。 6、我們的建議 由于縣政府是中國行政體制的基層樞紐，除國防、外交、海關(guān)、宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能外，縣政府幾乎承擔著與中央政府同樣的區(qū)域管理職能，縣政府的機構(gòu)設(shè)置與中央政府機構(gòu)設(shè)置也具有的高度的對應性。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，在中央政府不斷轉(zhuǎn)變職能的同時，縣政府也存在著轉(zhuǎn)變職能的緊迫任務(wù)。當前，縣級政府職能轉(zhuǎn)變的基本思路是，逐漸地從全能政府走向有限政府。 所謂有限政府，即政府權(quán)力不應當是無所不包、無所不能的全能政府，而應當立足于維護公民權(quán)利、糾正市場缺陷、保障社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展為目標。有限政府的權(quán)力限制主要是就政府職能與市場調(diào)節(jié)、政府管理與社會自治的關(guān)系而言的。就市場經(jīng)濟條件下縣政府的職能配置而言，市場經(jīng)濟的良性運行客觀要求縣政府從許多經(jīng)濟領(lǐng)域中退出來，主要執(zhí)行提供公共物品、減少信息不對稱、調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平等經(jīng)濟職能。沒有職能受到限制的政府，就沒有充分競爭的市場經(jīng)濟。市民社會的多中心治理結(jié)構(gòu)，也客觀要求減少政府管制行為，政府對社會的控制當以不侵害社會的自主和自由為限度。近代西方社會的發(fā)展進步表明，一個健康有序的社會共同體，有賴于政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會自治這三架馬車的聯(lián)合驅(qū)動。不論是過分強化其中的一架馬車，還是有意弱化其中的另一架馬車，都是無助于經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展的，它甚至還會導致嚴重的體制僵化和發(fā)展災難。 在當前的縣級政府體制改革中，縣政府應該盡可能地從經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域退出來。縣政府工作要從以工程項目建設(shè)為中心逐步轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟規(guī)范建設(shè)為中心，集中精力做好理順關(guān)系、規(guī)范市場、保障穩(wěn)定、維護公平的工作?？h政府應當加快國有經(jīng)濟布局的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，重組和規(guī)制那些具有自然壟斷性和公益性的經(jīng)濟領(lǐng)域，強化規(guī)則制定職能和市場監(jiān)管職能，建立和完善社會保障體系。在政企分離的同時，也要加速實現(xiàn)政事分離，積極培育社會中介機構(gòu)，加強逐步開放教育、衛(wèi)生、文化、體育等服務(wù)性和公益性市場，形成多中心的地方性公共產(chǎn)品供給機制和公共資源治理結(jié)構(gòu)。 就密云縣政府肩負的特殊任務(wù)而言，當前，密云縣除了要提供縣域范圍內(nèi)的地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)外，還承擔著北京市公用天然水源管護的任務(wù)。即密云縣政府有責任管護好密云水庫，要保護庫區(qū)周邊環(huán)境，嚴格防止環(huán)境污染。在市場經(jīng)濟條件下，必須承認各級政府本身于是合法的利益主體，只有這樣才能充分調(diào)動各方的積極性，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率。因此，我們認為，密云縣政府在承擔保護水源地的義務(wù)的同時，應當具有相應的收益權(quán)，應當獲取合理的收入回報。密云農(nóng)民為保障北京城市供水的清潔水源，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上付出了一定的利益損失，他們應當獲得相應的利益補貼。否則的話，如果經(jīng)濟主體由于自身擁有特殊的自然資源，反而在實際經(jīng)濟活動中遭受損失，與情與理都是說不過去的。這種成本付出與實際收益的不對等性，將會逐步積累矛盾，它不利于維護和保障公共產(chǎn)品的持續(xù)供給。鑒此，我們建議北京市有關(guān)部門能夠考慮到密云縣為保護優(yōu)質(zhì)水源地所付出的代價，通過建立合理的制度安排和補償機制，實現(xiàn)地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的良性循環(huán)。 二、以鄉(xiāng)政府為中心的府際關(guān)系 在地方政府管理中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府處于極特殊的地位。與縣級政府相比，它沒有明確的職能部門，所謂“上層千根線，底下一根針”；與村級組織相比，它又屬于政府系統(tǒng)，對村自治組織有相應的管理義務(wù)，而這又與村級組織的自治功能相沖突。因此，理順以鄉(xiāng)級政府為核心的府際關(guān)系十分必要。2002年7月，我們對密云縣的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了訪談式調(diào)查。訪談的對象包括兩位鎮(zhèn)長，兩位鄉(xiāng)黨委書記。調(diào)查的問題有三個：一、鄉(xiāng)與縣政府及其職能部門之間的關(guān)系；二、鄉(xiāng)與村之間的關(guān)系；三、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的關(guān)系。調(diào)查的結(jié)果顯示，第三個問題沒有什么實質(zhì)的意義，因為鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間聯(lián)系不多，不存在什么問題。但鄉(xiāng)與縣之間、鄉(xiāng)與村之間則存在著許多未理順的地方。 1、鄉(xiāng)政府與縣政府的關(guān)系 鄉(xiāng)政府與縣政府之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個層面，一是權(quán)力關(guān)系，二是經(jīng)濟關(guān)系。在權(quán)力關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手個人與上級政府間不存在大問題，按規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長（書記）個人直接受上級政府領(lǐng)導，他們的人事關(guān)系、工資關(guān)系都由縣委、縣政府管理。但鄉(xiāng)政府與縣政府之間的權(quán)力關(guān)系卻難以理清。一是鄉(xiāng)政府面對法律與縣政府權(quán)力之間的沖突。中國是單一制國家，鄉(xiāng)政府作為一級政府機關(guān)要受到法律的嚴格約束，鄉(xiāng)政府必須遵守法律。但另一方面，各級政府剛脫胎于計劃經(jīng)濟體制，管理中的計劃色彩非常濃。縣政府作為功能完備的基層政府當然會作出各種決定，對鄉(xiāng)政府直接進行管理，這些管理措施鄉(xiāng)政府也必須遵從，因而就會出現(xiàn)法律與行政命令相沖突的情況。按照法律則無法完成縣政府規(guī)定的任務(wù)，按行政命令則又違法。因此鄉(xiāng)長經(jīng)常處于來源不同的權(quán)力沖突之中。 鄉(xiāng)政府與縣職能部門之間也存在著一定程度的不和諧，鄉(xiāng)政府是最基層的政府，它沒有相應的職能部門，但又有相應的職能，所以要經(jīng)常與縣級職能部門打交道。但職能部門只對上級負責不對鄉(xiāng)政府負責，這就給鄉(xiāng)政府帶來一些麻煩。由于沒有相應的職能部門，所以一件小事也須鄉(xiāng)長或書記親自去辦，否則職能部門不認帳。在職能部門面前，一鄉(xiāng)之長就像一般的辦事員。 在經(jīng)濟關(guān)系中，鄉(xiāng)長也面臨著困境。每年年初，鄉(xiāng)長要與縣政府簽訂相應的協(xié)議，協(xié)議的內(nèi)容包括錢、義務(wù)獻血、計劃生育，重點是總產(chǎn)值和財政收入的提升，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還面臨防洪、防汛任務(wù)。協(xié)議的內(nèi)容都分解成相應的指標。要完成這些指標，鄉(xiāng)長必須對村組織采取一定的措施，行使一定的權(quán)力。但是由于村組織已實行自治，鄉(xiāng)、村企業(yè)又都已民營化，村組織大都負有債務(wù)，因而鄉(xiāng)長對村的發(fā)展已無多大發(fā)言權(quán)，所以鄉(xiāng)長對這些指標只是被動接受，沒有主動完成的能力。 2、鄉(xiāng)政府與村組織的關(guān)系 自村組織實行自治以來，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了很大的變化。首先，村長不是對鄉(xiāng)長負責，而是對村民負責，因而鄉(xiāng)長對村長的管理權(quán)就受到了極大的限制。鄉(xiāng)長對村長無罷免權(quán)，也無經(jīng)濟上的控制權(quán)；而村長不想干就可以辭職，敢于與鄉(xiāng)政府對抗。鄉(xiāng)長對村長的權(quán)力在漫漫流失。其次，村長與村書記之間的權(quán)力劃分不清也對鄉(xiāng)長的權(quán)力帶來了影響。村長是村民選舉的，對村民負責；黨代表人民利益，村黨支部代表村民利益，于是村里就有了兩個代表中心。兩個中心之間就會發(fā)生沖突，各個中心會形成自己的派系。在這種沖突中，鄉(xiāng)對村的管理權(quán)就削弱了：村書記不會完全聽上級黨委的，村長也不完全服從鄉(xiāng)政府，一些無黨派的村長就更難約束，紀檢機關(guān)無法管，鄉(xiāng)長無權(quán)管。 由于村組織已實行自治，鄉(xiāng)對村經(jīng)濟的控制權(quán)也已大為減弱。如上所述，雖然縣政府將經(jīng)濟指標落實到鄉(xiāng)，但村級的企業(yè)組織大多已被承包，其收入不上報，剩下的只有債務(wù)，而稅收又不受鄉(xiāng)政府控制。因此，鄉(xiāng)村之間的經(jīng)濟關(guān)系已大為弱化。與經(jīng)濟關(guān)系相關(guān)的一個問題是，村自治后的財務(wù)公開問題。一些村的作法是委托鄉(xiāng)政府管理帳目。但問題是如果村里不委托怎么辦？委托后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將錢拿走又怎么辦？ 3、我們的建議 在縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系中，鄉(xiāng)政府是關(guān)鍵，而改革鄉(xiāng)政府的關(guān)鍵又是理順權(quán)力關(guān)系。一是理順它與縣、村之間的權(quán)力關(guān)系；二是理順鄉(xiāng)政府與社會的權(quán)力關(guān)系。 從第一個關(guān)系看，作為一級政府，鄉(xiāng)政府的角色是不清楚的。先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導與縣政府的關(guān)系看，鄉(xiāng)政府實際上變成縣政府的下級或派出機構(gòu)，鄉(xiāng)長的升遷掌握在縣委、縣政府手里。從鄉(xiāng)政府的日常工作看，它實際是在圍著縣政府規(guī)定的任務(wù)轉(zhuǎn)。從鄉(xiāng)政府對社會的功能看，因為它是一級政府，具有明確的法律地位，有自身的權(quán)力組織與行政組織，所以鄉(xiāng)政府對本鄉(xiāng)的發(fā)展有相應的權(quán)力，對村自治組織有一定的權(quán)力。但這又與村組織自治相矛盾。由此可見鄉(xiāng)政府的權(quán)力與職能是不明確的。解決的思路是從明確鄉(xiāng)政府權(quán)力與職能入手。因為在縣、鄉(xiāng)、村三者之中，村組織自治符合民主潮流，只能完善自治形式，不能取消自治；縣級設(shè)置一級政府是世界各國通行的做法，對縣政府進行改革難度會更大。因此，改革鄉(xiāng)政府是較為可行的方法，改革的思路是明確其權(quán)力和職能，具體的方法有三種選擇。 第一種，將鄉(xiāng)政府變成縣政府真正的派出機構(gòu)，其任務(wù)就是執(zhí)行縣政府的命令，鄉(xiāng)政府的功能就如同稅收機關(guān)一樣，只有消極權(quán)力，如稅收計劃生育，沒有積極權(quán)力，發(fā)展經(jīng)濟與它無關(guān)。鄉(xiāng)政府與村組織不直接發(fā)生關(guān)系，只與村民個人打交道。村組織發(fā)生的問題由相應的部門處理。 第二種，將鄉(xiāng)政府變成獨立的一級政權(quán)組織?？h級政府在法律規(guī)定的權(quán)限之外對它無干涉權(quán)，鄉(xiāng)長也沒有各項經(jīng)濟指標的壓力，它只在法律規(guī)定的范圍內(nèi)管理，如稅收、計劃生育等?？h級政府對鄉(xiāng)長的監(jiān)督由審計部門、法院來完成。 第三種，鄉(xiāng)政府變成自治組織。這就要求各級政府比較全面地退出社會，變成半守夜警察式的角色。否則，一旦鄉(xiāng)實行自治，縣政府干預社會的職能就難以完成。 在上述三種方案中，就目前的形勢而言，第一種方案較為可行。相比較，第一種方案對目前的權(quán)力運作方式影響最小，而村自治后的形勢又迫使鄉(xiāng)政府縮小其權(quán)力范圍，比較可行的方法就是將鄉(xiāng)政府變成縣政府的派出機關(guān)。中國的改革是從上而下的改革，很多方案不是學者所能預測的。為了提高民主實踐能力，將鄉(xiāng)變?yōu)樽灾谓M織也是可能的。