中大網(wǎng)?；卮穑?國家審計(jì)在國家治理中的作用(一)權(quán)力制約作用制約公權(quán)是國家治理的著力點(diǎn)?！皺?quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗”， “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)”。黨的十六大報(bào)告提出，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并要求重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)人財(cái)物管理和使用的監(jiān)督”，同時(shí)提出“發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用”。國家審計(jì)是政府權(quán)力制約機(jī)制和監(jiān)管工作的重要組成部分，是我國綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的高層形式，必須而且能夠在權(quán)力制約機(jī)制中發(fā)揮重要作用。首先，國家審計(jì)作為民主與法治的工具，是權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制中的工具性要素，這一性質(zhì)決定了其在政府治理中的作用與地位。其次，國家審計(jì)的基本職能是對(duì)國家財(cái)政和公共資金配置的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。最后，法律賦予國家審計(jì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，即各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須不受外界干擾獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，客觀地對(duì)各級(jí)財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況以及相關(guān)資金使用效益情況做出公正的評(píng)價(jià)。(二)利益協(xié)調(diào)作用協(xié)調(diào)利益是國家治理的根本要求。國家的本質(zhì)是一種協(xié)調(diào)社會(huì)各界利益沖突的機(jī)構(gòu)， 具有對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的職能。依據(jù)沖突理論，審計(jì)也是一項(xiàng)協(xié)調(diào)利益沖突的活動(dòng)。由于利益相關(guān)者之間的利益目標(biāo)存在著不一致，因此，這種實(shí)際或潛在的利害沖突導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)表存在不實(shí)報(bào)道的可能性，而審計(jì)是協(xié)調(diào)沖突的活動(dòng)。國家審計(jì)具有憲法賦予的獨(dú)立檢查國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的職責(zé)，可以通過對(duì)各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況及其結(jié)果的審計(jì)，以協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門的利益，為人大審核下年預(yù)算和監(jiān)督政府行為提供及時(shí)、客觀、可靠的決策信息。(三)機(jī)制創(chuàng)新作用創(chuàng)新機(jī)制是國家治理的極終目標(biāo)。 國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)是不斷推動(dòng)國家體制機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化與創(chuàng)新，為國家實(shí)現(xiàn)長治久安夯實(shí)制度基礎(chǔ)。 國家審計(jì)無論開展財(cái)政收支審計(jì)還是政府績效審計(jì)，都需要通過對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)，進(jìn)而評(píng)價(jià)其內(nèi)部控制的健全性和有效性，以及國家治理各項(xiàng)政策措施的執(zhí)行情況和效果，并針對(duì)存在的主要問題，從體制、機(jī)制、制度層面提出改進(jìn)的意見和建議，以促進(jìn)國家治理的不斷創(chuàng)新。(四)風(fēng)險(xiǎn)防范作用防范風(fēng)險(xiǎn)是國家治理的首要任務(wù)。任何國家都或多或少存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，即國家風(fēng)險(xiǎn)。 所謂國家風(fēng)險(xiǎn)是指國家主權(quán)行為所引起的與國家社會(huì)變動(dòng)有關(guān)的各種不確定性。在主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的范圍內(nèi)，國家作為交易的一方，通過其違約行為(例如停付外債本金或利息)直接構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，通過政策和法規(guī)的變動(dòng)(例如調(diào)整匯率和稅率等)間接構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，在轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)，國家不一定是交易的直接參與者，但國家的政策、法規(guī)卻影響著該國內(nèi)的企業(yè)或個(gè)人的交易行為。國家治理的首要任務(wù)是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，以控制和降低國家風(fēng)險(xiǎn)。國家審計(jì)通過開展財(cái)政金融審計(jì)、外資審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)、國家預(yù)算執(zhí)行情況及其結(jié)果審計(jì)、環(huán)境績效審計(jì)、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等業(yè)務(wù)類型，可適時(shí)揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家安全。三、國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的路徑(一)開展宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，促進(jìn)政策貫徹落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)是指由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定及執(zhí)行情況開展的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。政府既是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定者，也是執(zhí)行者。雖然有學(xué)者認(rèn)為政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上不會(huì)有多大的作用，甚至是在阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。但是，國家審計(jì)作為一種憲制安排，通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，必將起到對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用。為此，國家審計(jì)的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在促進(jìn)規(guī)劃和配套政策措施的貫徹落實(shí)上，加大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的力度，關(guān)注政府投資、財(cái)政支出和銀行貸款的結(jié)構(gòu)及政策實(shí)施效果等情況，及時(shí)揭露和查處在貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策過程中存在的失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等問題，確保中央決策和部署落實(shí)到位。(二)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)政府公權(quán)的制約國家治理的核心是對(duì)“人”特別是“領(lǐng)導(dǎo)人”的治理，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種“人格化”的審計(jì)類型,它雖然不是直接對(duì)政府部門的審計(jì),但通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的審計(jì),進(jìn)而評(píng)價(jià)政府受托公共責(zé)任履行情況,為進(jìn)行有效治理界定了責(zé)任范疇。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅是民主與法制的產(chǎn)物，更是民主與法制的工具。為此，一方面要通過對(duì)被審計(jì)人所在單位控制程序、控制方法與手段以及會(huì)計(jì)與管理控制制度的審計(jì), 發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié),提出改進(jìn)意見,促使政府部門建立起完善的內(nèi)部控制體系,加強(qiáng)政府部門的自我約束自我控制的能力,減少政府隨意行為與腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)加強(qiáng)政府自我控制能力建設(shè)。同時(shí)，要通過審查領(lǐng)導(dǎo)人所在部門的預(yù)算執(zhí)行及決算、預(yù)算外資金、專項(xiàng)資金、國有資產(chǎn)以及內(nèi)控等的審查,查清該單位的目標(biāo)完成情況,分清領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)負(fù)的主觀責(zé)任,并查清其有無侵占國有資產(chǎn)、違反廉政規(guī)定以及其他違紀(jì)行為。另一方面，要推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度, 將審計(jì)出的問題以及應(yīng)該進(jìn)一步追究的責(zé)任訴諸公眾，從而 “讓陽光和社會(huì)為問責(zé)導(dǎo)航”，促進(jìn)政府責(zé)任的法制化和行政透明化。(三)加強(qiáng)政府績效審計(jì)，夯實(shí)公共管理基礎(chǔ)績效審計(jì)是民主政治的產(chǎn)物，同時(shí)又是推動(dòng)政治民主化發(fā)展的動(dòng)力。國家審計(jì)引入績效審計(jì)模式，不僅符合了國家審計(jì)自身發(fā)展的需求，也為有效促進(jìn)國家治理開拓了視野，激發(fā)了活力。國家審計(jì)通過開展政府績效審計(jì)，對(duì)公共財(cái)政資金的使用效益和政府管理行為的效果進(jìn)行審計(jì)，以促進(jìn)政府公共管理職能的有效實(shí)現(xiàn)，夯實(shí)公共管理基礎(chǔ)。具體而言，一是通過對(duì)政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的分析和測評(píng)，以考察政府所采取的宏觀經(jīng)濟(jì)手段是否符合理想的預(yù)期、宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)國家發(fā)展的影響等等，從而促進(jìn)政府加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化;二是通過對(duì)政府投資項(xiàng)目、稅收政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等一系列制度安排的評(píng)估，分析其是否充分發(fā)揮了作用，取得了預(yù)期的成效，進(jìn)而評(píng)價(jià)政府的具體經(jīng)濟(jì)行為是否產(chǎn)生了積極影響;三是通過對(duì)政府市場監(jiān)管和社會(huì)管理制度本身的合理性分析，判斷制度安排是否形成了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。(四)加強(qiáng)政府投資審計(jì)，確保公共資源的有效使用政府投資項(xiàng)目屬于政府重大決策事項(xiàng)，體現(xiàn)公共資源受托責(zé)任性。對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，有利于監(jiān)督政府投資決策的科學(xué)性、公共資源使用的效率與效果性。為此，首先要加大對(duì)政府建設(shè)項(xiàng)目工程竣工結(jié)算的審計(jì)力度，高度關(guān)注政府熱點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，抓住竣工結(jié)算的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)、合理地審核建設(shè)工程的工程造價(jià)、預(yù)決算、招投標(biāo)等，有效遏止建設(shè)工程實(shí)施中的投機(jī)取巧、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進(jìn)工程建設(shè)及資金使用的進(jìn)一步合規(guī)、合法、有序。其次，要強(qiáng)化重大投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。將審計(jì)關(guān)口前移，對(duì)政府重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)拓寬投資審計(jì)領(lǐng)域，完善重大項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制。對(duì)投資規(guī)模大、工程子項(xiàng)多、建設(shè)周期長的項(xiàng)目，進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。最后，要積極探索項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)監(jiān)督。工程的招投標(biāo)是工程建設(shè)過程的重要環(huán)節(jié)，為確保國家財(cái)政性建設(shè)資金得以有效運(yùn)用，審計(jì)部門要提前介入工程項(xiàng)目招投標(biāo)的全過程，實(shí)行招投標(biāo)工作事前、事中、事后的全程同步監(jiān)督。(五)開展風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，高度關(guān)注金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的核心，金融安全是保證經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全的第一道防火墻。 國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)，高度重視金融風(fēng)險(xiǎn)。 審計(jì)機(jī)關(guān)可通過以下方面實(shí)施對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的管理審計(jì)：一是檢查金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家金融政策的情況，開展對(duì)重大金融活動(dòng)的專項(xiàng)審計(jì)或調(diào)查;二要關(guān)注金融資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)。 審計(jì)機(jī)關(guān)既要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的把握，同時(shí)要關(guān)注金融領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，注重發(fā)現(xiàn)大案要案線索，果斷打擊金融領(lǐng)域的違法犯罪行為，為國家宏觀調(diào)控創(chuàng)造良好的金融環(huán)境;三是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，關(guān)注建立安全、高效、穩(wěn)健的金融運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)。四、國家審計(jì)在國家治理中發(fā)揮作用的保障條件(一)創(chuàng)新審計(jì)觀念為使審計(jì)這個(gè)“免疫系統(tǒng)”依法、獨(dú)立、專門、主動(dòng)去預(yù)防、揭示和查處問題，促進(jìn)其他各系統(tǒng)的功能平衡，為宏觀調(diào)控服務(wù)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康安全，就需要不斷創(chuàng)新審計(jì)觀念，實(shí)現(xiàn)從“就審計(jì)論審計(jì)”的觀念向“就審計(jì)論國家治理”的觀念的轉(zhuǎn)變，通過審計(jì)工作，促使有關(guān)部門轉(zhuǎn)變管理理念，走集約化管理之路。同時(shí)，要積極推進(jìn)審計(jì)管理體制改革，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的審計(jì)管理體制，盡快建立能有效促進(jìn)國家治理的審計(jì)管理體系。要對(duì)國家審計(jì)職責(zé)定位和職能劃分進(jìn)行改革創(chuàng)新，增加和強(qiáng)化審計(jì)為宏觀管理服務(wù)職能，為促進(jìn)國家治理提供有效服務(wù)。(二)創(chuàng)新審計(jì)運(yùn)作機(jī)制首先，要實(shí)現(xiàn)由以事后審計(jì)為主向以事前審計(jì)與事后審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變。事前審計(jì)對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變尤為重要。其次，要實(shí)現(xiàn)從以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主向以財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)與經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)并重的轉(zhuǎn)變，從以賬表導(dǎo)向型審計(jì)向制度基礎(chǔ)型和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型審計(jì)轉(zhuǎn)變。最后，要實(shí)現(xiàn)從微觀審計(jì)為主向微觀審計(jì)和宏觀審計(jì)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。(三)完善審計(jì)法規(guī)制度審計(jì)機(jī)關(guān)要在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央有關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理政策的基礎(chǔ)上，研究制定審計(jì)在促進(jìn)國家治理中發(fā)揮有效作用的專門法規(guī)制度，從法律上確定國家審計(jì)機(jī)關(guān)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的地位和職能，從法律上保障國家審計(jì)人員行使正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督職能。 如制定《政府績效審計(jì)準(zhǔn)則》、《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)準(zhǔn)則》等，修改不適應(yīng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)管理作用的法律法規(guī)，對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)如何為宏觀經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)、如何在國家治理中發(fā)揮作用等方面作出明確具體的規(guī)定。(四)提高審計(jì)人員素質(zhì)國家治理為國家審計(jì)提出了更多更高的要求，而提高審計(jì)人員素質(zhì)是國家審計(jì)適應(yīng)新環(huán)境新要求的必然選擇。為此，需要將提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)放在首位，不斷加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的后續(xù)教育和培訓(xùn)。國家審計(jì)人員的培訓(xùn)主要包括專業(yè)知識(shí)、審計(jì)技能和學(xué)歷教育等方面，其中應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行終身的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)技能的教育。發(fā)展中的審計(jì)手段，除了加強(qiáng)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)知識(shí)和操作技能的培訓(xùn)外，更要加強(qiáng)軟件的開發(fā)應(yīng)用，這也是提高審計(jì)效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。必要時(shí)，探索實(shí)施審計(jì)干部到財(cái)政、金融、發(fā)改委綜合經(jīng)濟(jì)部門的交流制度，掌握這些部門的專業(yè)知識(shí)和技能。(五)創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法作為國家治理的重要工具，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新技術(shù)方法，廣泛開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，努力降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，國家審計(jì)應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的賬表導(dǎo)向?qū)徲?jì)、制度基礎(chǔ)審計(jì)向現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)方法轉(zhuǎn)變，通過開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，對(duì)國家財(cái)政金融運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，對(duì)政府的各項(xiàng)重大決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，以充當(dāng)國家治理的“吹哨人”。 另一方面，通過開展風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，控制和降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)工作質(zhì)量。為此，需要修改現(xiàn)行國家審計(jì)準(zhǔn)則，廢止制度基礎(chǔ)審計(jì)內(nèi)容，嵌入風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，以規(guī)范和引導(dǎo)國家審計(jì)工作;同時(shí)，加大對(duì)審計(jì)人員技術(shù)培訓(xùn)的力度，使其理解并掌握現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理論與方法，并能夠在實(shí)際工作中靈活運(yùn)用。