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針對中國稅務稽查工作落后形勢的現(xiàn)狀，我們必須通過綜合性配套改革，優(yōu)化稅務稽查要素質量，實現(xiàn)稅務稽查要素的最佳結合，建立強有力的稅務稽查運行機制，這是確立科學、嚴密、高效的新型稅務稽查體系的一條正確途徑。

一、必須建立和健全科學、嚴密的稅務稽查法規(guī)、制度和規(guī)程

我們講要“依法治稅”，在稅務稽查方面，首要的就是要建立有關稅務稽查的專門法規(guī)、制度和規(guī)程，做到“有法可依”、“有章可循”，然后要求嚴格執(zhí)法、遵守有關制度和規(guī)程，加強司法工作。國家應在近期內制定頒布<<中華人民共和國稅務稽查條例》及其實施細則，從法律法規(guī)上明確稅務稽查的地位和作用，確定稅務稽查的權力、義務、對象、范圍、程序、類別、要求、時限、監(jiān)督制約機制等。要進一步完善關聯(lián)企業(yè)轉讓定價調整辦法（如預約定價制），制定防止資本弱化措施（包括安全港規(guī)則），建立避稅港稅制以及電子商務等方面有效征管措施。雖然新式稅收征管法》及其實施細則業(yè)已頒布實行，但是，受到立法層次和容量的局限，許多具體問題的處理，尚需通過國家稅務主管部門制定具體制度、規(guī)程加以配套、完善方可操作。因此，當前乃至今后一段時間，國家稅務主管部門應在總結長期稅務稽查實踐經(jīng)驗的基礎上，按稅務稽查法規(guī)的內容，適應被稽查對象客觀條件和稅務稽查客觀要求，進一步建立和補充一些新的稅務稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性強的稅務稽查工作規(guī)程，形成全國基本統(tǒng)一的嚴密完備的稅務稽查制度、規(guī)程體系。

二、構建嚴密的、職責明確的稅務稽查組織體系

中國的各級稅務機關應按集中統(tǒng)一、專業(yè)性相結合的原則普遍設立稅務稽查機構，統(tǒng)一名稱和規(guī)格，明確職責和權限，按選案、實施、審理、執(zhí)行的稅務稽查工作流程分別設置職能科室，做到相互制約、相互配合。

省級以下各級國家稅務局和地方稅務局的稽查局，是國家稅務總局在進行稅收征管改革的過程中逐步外設出來的一種稅務機構。新的稅收征管改革的主要目標之一就是要建立和推行“集中征收、重點稽查”的新征管模式，稅務機關的設置也因此發(fā)生了很大變化。為了加強條線管理，國家稅務總局要求各地成立稽查局等稅務機構，作為各級稅務機關的直屬機構。省級以下各級稅務機關成立的稽查局具有條線管理職能，既是基層執(zhí)法單位，又是管理機構，與其他稅務機關下設的分局有明顯區(qū)別。但是還有一些地區(qū)并沒有按總局規(guī)定設立稽查局，而是繼續(xù)保留稽查總隊、支隊、大隊、中隊等機構；還有一些地區(qū)在分局內設置了若干個稽查所，對外進行納稅稽查、開展稅收執(zhí)法。

為了加大稅務行政執(zhí)法力度，新《稅收征管法實施細則》將符合稅務行政執(zhí)法主體的資格第二類稅務機關的范圍限制在各級稅務局的稽查局，其他如征收分局、管理分局等仍然是各級稅務局的內設機構，不在第二類稅務機關的范圍之內。

為了避免稽查局與其本級稅務局之間出現(xiàn)雙重執(zhí)法的問題，凡是稅務違法行為構成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的，一律移交稽查局處理，由稽查局獨立作出決定，稅務局不予干涉；凡是稅務違法行為沒有構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、避稅和抗稅的，也就是說屬于一般稅務違法案件的，一律由稅務局處理，稽查局不予干涉。

三、加強稅務稽查人員隊伍的建設，建立稅務稽查人員的業(yè)務等級體系

稅務稽查隊伍建設是我們搞好稅務稽查工作的保證。只有帶好隊，才能搞好稅務稽查。人是決定的因素，要以人為本，充實和加強稽查力量。稅務稽查部門一定要嚴格把好人才關，“主要進大學畢業(yè)生，懂會計、懂法律、懂電腦的人員，特別是注冊會計師要多進一些”（轉引自原國務院總理朱鉻基同志重要講話，見式中國稅務》1996年第3期）；我們一定要有戰(zhàn)略眼光，要通過培訓、進修、鼓勵自學、崗位練兵等多種方式提高在職稅務稽查人員的業(yè)務素質，實施嚴格的后續(xù)教育，以適應知識更新的形勢，并且要大力加強稅務稽查人員的思想政治工作，標本兼治，防患于未然，從而建立一支政治上合格、業(yè)務上精通、作風上過硬的“能征善戰(zhàn)的特種部隊”和“智囊團”。必須引起高度重視的是，由于稅務稽查的高度技術性，而中國稅務稽查人員整體素質偏低，需要將一部分業(yè)務素質不高的“東郭先生”調離稽查崗位，同時，通過面向社會招聘一些業(yè)務高手進入稽查隊伍（中國公務員考錄方式由于側重政治歷史之類，非常不適合招錄稅務稽查專業(yè)人員）。要在干部管理上真正形成能者上、平者讓、庸者下，競爭上崗，優(yōu)勝劣汰的機制。要加強稅務稽查機關領導班子建設，把政治素質高、工作作風硬，精通財會、稅法、計算機，善于查賬，富有開拓進取精神，有高度工作責任感的年富力強的干部提拔到領導崗位上來。為了穩(wěn)定稅務稽查人員，使其安心而積極地工作，對稅務稽查人員要普遍實行較優(yōu)厚的待遇，這也是世界各國共同的做法?？梢詫⒒槿藛T分為初、中、高三個等級（絕不能變成論年齡、工齡的“年功制”），通過考核、考試、評定級別，取得資格證書，發(fā)給稽查證，持證上崗。要“尊重知識、尊重人才”，“事情成敗的關鍵就是能不能發(fā)現(xiàn)人才、能不能用人才”，“人才不斷涌出，我們的事業(yè)才有希望”。（鄧小平語）

四、逐步實現(xiàn)稅務稽查技術現(xiàn)代化

稅務稽查技術包括稅務稽查方法和稽查手段兩個方面。稅務稽查技術的現(xiàn)代化，是將現(xiàn)代科學技術成果運用于稅務稽查，并實現(xiàn)科學有效稽查的過程與結果。它能大幅度提高稅務稽查效率，提高稅務稽查的科學性。稅務稽查方法的現(xiàn)代化，是指在稅務稽查中普遍運用各種現(xiàn)代管理的科學方法，如心理學、邏輯學、謀略學等，將這些方法與稅務稽查的具體賬務稽查方法、調查法、分析方法等有機結合起來，解決稅務稽查中諸如選案、取證、查處等系列問題。同時，要充分注重定量分析的重要作用，避免單純地運用定性方法的主觀偏見和感情用事。

必須特別指出的是，我們要認真研究對策，搞好財務造假的防范與甄別，如從單位負責人、財務主管人員、會計人員素質，社會環(huán)境，內部控制制度，會計查賬等方面著手。首要的是要建立健全企業(yè)內部控制制度，實施自動防錯、查錯和糾錯，實現(xiàn)自我約束、自我控制，稅務稽查中可以借鑒制度基礎審計方法。

稅務稽查手段的現(xiàn)代化，是指在稅務稽查中運用各種現(xiàn)代先進工具，包括現(xiàn)代化的計算機工具，現(xiàn)代化的通訊工具以及現(xiàn)代化的交通工具等進行稅務稽查，以提高稽查效率，保證稅務稽查目的更好地實現(xiàn)。

五、建立多渠道、多層次的稅務稽查信息系統(tǒng)

要在充分利用計算機科技手段的基礎上，建立一個多渠道、多層次的縱橫交錯、上下貫通的稅務稽查信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)資源的共享。由于稅務稽查涉及面廣、被稽查對象數(shù)量眾多、情況復雜，“對我們來說，重要的就是普遍吸收所有的勞動者來管理國家”，我們要把“以群眾管理為基礎，以專業(yè)管理為主導，堅持專業(yè)管理和群眾管理相結合”這個管理原則，運用到稅務稽查中來，一是要根據(jù)各地具體情況，建立縱橫交錯、嚴密健全的協(xié)稅組織和協(xié)稅網(wǎng)絡；二是要建立稅務違法案件舉報網(wǎng)絡；三是建立國、地稅相互之間、稅務與工商、銀行、海關、商務部門等單位之間的稅務稽查情報交換網(wǎng)絡；四是建立稅務稽查內部、稅務稽查機構與征收機構、稅務代理機構等之間的信息交流網(wǎng)絡。另外，要在全國各地建立專門的稅務稽查信息管理機構，對各信息網(wǎng)點和信息員提供的數(shù)據(jù)資料進行收集、整理、儲存。同時建立必備的稅務稽查信息管理制度，要組織好微機的配置、開發(fā)與應用。

掌握可靠的信息是稅務部門準確判定和調整關聯(lián)企業(yè)轉讓定價的重要前提。許多發(fā)達國家稅務部門為了更好地遏制避稅活動，對有關國際與國內的市場價格、行業(yè)利潤率、資本報酬率等，都有較為完整的數(shù)據(jù)資料庫，并能做到及時補充、更正，方便基層稅務人員查閱。這不僅有利于在處理轉讓定價時進行可靠的比較，也為稅務訴訟提供了有力的證據(jù)。信息不靈是造成中國外商投資企業(yè)避稅失控、稅收流失的重要原因之一，尤其是許多外商投資企業(yè)的購銷大多掌握在外商手中，稅務部門往往因缺乏可靠的市場信息，在判定關聯(lián)企業(yè)間的交易價格是否違背正常交易原則時，頗感棘手。因此，迫切需要盡快建立健全中國的稅務信息網(wǎng)絡。

六、建立科學可行的稅務稽查工作考核體系和稅務稽查責任追究制，控制稅務稽查風險

為了提高稅務稽查工作質量，增強稽查人員的工作責任心，調動其工作積極性，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，保證稅務稽查任務的圓滿完成，必須建立科學的便于操作的稅務稽查工作考核體系，依考核成績作為公務員職稱評定及獎懲、晉升的依據(jù)。同時建立稅務稽查責任追究制i如出現(xiàn)嚴重工作失誤、玩忽職守等問題，要依法追究有關人員的法律責任。

我們要嚴格控制稅務稽查風險。稅務稽查風險從廣義角度來看是指稅務稽查人員在執(zhí)行整個稅務稽查業(yè)務中面臨的風險，它包括稅務稽查人員判斷失誤的風險以及被稽查對象和環(huán)境因素造成的稅務稽查人員受到損失或不利的可能性。如稅務稽查人員玩忽職守或徇私舞弊，未查出被稽查對象重大稅收違法行為而應承擔相應的責任等。狹義的稅務稽查風險是指被稽查對象存在稅收違法行為，其會計報表、納稅申報表存在重大錯報或漏報，而稅務稽查人員進行稽查后發(fā)表不恰當稅務稽查意見的可能性。它包括固有風險、控制風險和檢查風險。在稅務稽查風險中，固有風險和控制風險是只能評估而不能控制的，稅務稽查人員控制稅務稽查風險是通過實施稽查程序控制檢查風險來達到的。我們要提高稅務稽查人員的自我素質，優(yōu)化稅務稽查的外部環(huán)境和條件，強化稅務稽查人員的風險意識，選派好稅務稽查人員，制定嚴密科學的稅務稽查計劃，收集充分可靠的稅務稽查證據(jù)，加強稅務稽查質量檢查，搞好稅務稽查工作底稿風險控制。

七、建立有效的稅務稽查配套體系，加強稅收情報交流

公民的納稅意識還不夠高，社會各方面稅務法治觀念還不夠強，是制約全面加強稅務稽查的重要因素。逐步改變這種狀況，需要社會各方面的配合，實施綜合治理，我們應當盡快建立稅收基本法，建立包括工商、稅務、銀行、海關、交通、審計、物價、商務等部門在內的整體聯(lián)動機制來配合行動，提高工作效率。為避免法律虛置問題，應在稅收基本法中明確規(guī)定其他行政機關、當事人等的有關法律責任，要充分認識經(jīng)濟全球化環(huán)境下國際稅務協(xié)作的重要性，積極進行國際反避稅合作，加強稅收情報交流。經(jīng)濟全球化環(huán)境下跨國經(jīng)濟活動日益頻繁，國際稅務協(xié)作的重要性也日益突出。例如：經(jīng)濟全球化環(huán)境下關聯(lián)企業(yè)間轉讓定價越來越廣泛，關聯(lián)企業(yè)的轉讓定價涉及相關國家的稅收收入，必須加以調整和規(guī)范，這對各國的稅收協(xié)調提出了更高的要求。要求中國稅務機關同外國稅務機關互換稅收情報和相互協(xié)助監(jiān)控，深入了解納稅人境內、境外住處，這些都需要進一步加強國際稅務協(xié)作。只有依靠國際上國與國之間進行雙邊和多邊的協(xié)作，互通情報，才能更好地取得反避稅的效果。

八、賦予稅務機關一定的稅收司法權，建立健全稅務稽查司法保障體系

在中國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟條件下，稅務稽查主體與被稽查對象之間從根本上講不存在對抗性的尖銳對立，但雙方利益矛盾仍然存在，后者作為“理性的經(jīng)濟人”總在千方百計地想減少稅收方面支出，而且中國公民的納稅意識還較淡薄，這就會導致雙方比較激烈的斗爭，而且這種斗爭還將在相當長的一段歷史時期內長期存在。關于這一點我們務必要有清醒的認識。只有賦予稅務機關依法行使稅務征收、管理、稽查的獨立地位，樹立稅務執(zhí)法權威，才可能真正實現(xiàn)依法辦事。

中國可考慮設立稅務警察和稅務法庭，以形成相對獨立的司法保障體系，為有效維護正常稅收秩序，維護稅法的嚴肅性發(fā)揮獨特的作用。在這方面可以借鑒國外的某些做法。

據(jù)了解，在世界上許多國家，如美國、俄羅斯、德國、意大利、日本、新加坡等國，都設有不同形式的稅務警察機構，主要負責稽查偷、逃稅，重拳打擊稅務違法犯罪。如俄羅斯1993年6月成立了稅務警察機構，自從成立以來，已對一萬多起稅收違法案件進行了查處，為國家挽回了幾百億盧布的損失。在美國，聯(lián)邦稅務局不但擁有五萬人的稅務警察隊伍，而且還設置了稅務犯罪調查部門，專門負責稅務案件的調查。中國應盡快在稅務機關成立稅務警察機構，行使一定的稅收司法權，以有效打擊涉稅刑事案件，減少稅收流失。這僅僅是相對縮小了公安機關的受案范圍，沒有分割現(xiàn)有公安機關的偵查權，并不影響中國當前司法權力結構和司法體系的完整性。

中國應建立獨立審判的稅務法院，這對保證稅法的正確貫徹，確保稅收收入任務的完成，具有重要意義。如加拿大就設立了聯(lián)邦稅務法院，專門審理稅務行政案件，涉稅刑事案件則由普通法院審理。OECD的國家一半以上都有正規(guī)的稅務法院。

九、利用有關社會專業(yè)化力量

大多數(shù)稅務機關仍代行了許多本不該由其承擔的具體的行政事務性工作，充當著“保姆式”的角色，嚴重影響了稅務稽查效率的提高，使之沒有足夠精力查處偷、逃、欠稅等行為。建立“申報、代理、稽查，，三位一體的稅務征管模式后，稅務機關的主要職責為對申報和代理進行稽查。稅務代理人可以接受納稅人、扣繳義務人委托審查納稅情況。對一般性稽查對象的稅務稽查，稅務機關可以利用稅務代理機構的工作成果，如果稅務代理機構出具的納稅審查報告不實，稅務機關可以依法對其提起訴訟，追究其法律責任。其次，按照國際慣例，尤其是在大多數(shù)西方發(fā)達國家（如美國等），稅務稽查機關對納稅人、扣繳義務人進行稽查前，要求被稽查對象提交經(jīng)注冊會計師審查的年度會計報表審計報告。中國《企業(yè)會計制度》規(guī)定“年度財務報告，于年度終了后在規(guī)定的時間內連同中國注冊會計師查賬報告一并報送主管財政機關”，而我們稅務稽查人員對此的利用不夠。另外，必要時可以邀請律師、工程師、資產評估師等某方面專家參與有關案件的稅務稽查。

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